推进合宪性审查 维护宪法权威

来源:理论网 作者:邱曼丽 2017-11-22

宪法是我国的根本大法,在法律位阶当中,居于最高地位。在法的效力体系中,具有最高法律效力。一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。任何与宪法相抵免的法律法规等一律归于无效。宪法具有至上权威是法治的重要标志。当前,我国的法治建设进程要求强化法的权威,突出宪法的统领和指引。完善宪法实施监督制度设计已是当务之急。十九大报告发出新时代的呼声“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”,这对践行“依宪治国”“依宪执政”,充分发挥法治治国之利器作用、推动国家治理体系、治理能力现代化具有重大意义。

一、推进合宪性审查是法治的必然要求

“合宪性审查”又称违宪审查,是指特定机关依据一定的程序和方式,对法律、法规和行政命令等规范性文件和特定主体行为是否符合宪法进行审查并做出处理的制度。这一制度是保证宪法至上权威、完善宪法实施监督的重要顶层设计。其法理基础是“上位法优于下位法”,通过审查法律法规等是否合乎宪法,破解“部门立法”、“地方性立法”中局部谋利倾向,实现正本清源;消除法律体系中矛盾冲突等不和谐因素,保证协调统一。从而使颁布的法律性文件符合宪法精神、宪法原则和宪法规范,推动宪法规定的各项基本制度、基本权利得到贯彻施行。

二、 我国的合宪审查制度的形成发展

我国合宪审查制度构架主要见于《宪法》和《立法法》中。

目前,已初步建立了以事后审查为主、事前审查为辅;依申请审查与主动审查并行的审查机制。关于事后审查,我国宪法第62条及67条分别赋予了全国人民代表大会和常委会以宪法监督的权力。全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”;人大常委会有“有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。对于事前审查,宪法规定“自治区人民代表大会制定的自治条例和单行条例,要报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”。同时,宪法赋予广泛的社会主体对违宪行为的监督权,“对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出审诉、控告或者检举的权利”。

针对这一宏观制度安排,立法法进一步规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案制度,这为审查奠定了前提。同时明确提起合宪审查要求的“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员”及审查建议主体“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求或建议的事后审查。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

对于合宪性审查,实践中进行了长期探索。表现在如人大在立法中对内容的合宪性进行把关;比如在孙志刚案中,公民向人大提出合宪性审查的建议;再有如齐玉苓案,对于公民宪法权利受到侵害而部门法又没有规范的,最高法院通过司法解释,客观上发挥了保护宪法权利、维护宪法权威的功能。但“撤销违宪法规、地方性立法“目前尚无先例,对于违反宪法规定的法规制度往往通过制定机关修改立法的形式予以补救。上述实践的推进一方面积累了合宪性审查的经验,同时也暴露出这一制度建设的不足。如审查主体作用没有全面发挥、职责有待进一步明晰、程序还需要加以完善、违宪问责需加强等。这是今后法治建设亟待破解的新课题。

三、推进建立合宪性审查制度

作为法治建设的统领性的制度安排,合宪性审查制度真正成为宪法的“伶牙俐齿”,发挥“把关守界”的作用,需要从“审查主体”“审查程序”“审查范围”等多方面予以考量。

一要明确专门的合宪审查主体。要在人民代表大会的制度框架下,设立一个能够真正承担合宪性审查重大职责的机构。建议建立人大行使审查职权,司法机关辅助的合宪审查体系。从我国全国人民代表大会会期较短、人大常委会非常任等现实考量,建议在人大常委会法律工作委员会下设的法规备案审查室基础上,设立与法律工作委员会同级并行的合宪审查委员会或直接由法律工作委员行使“法律制度及国家领导人、政府行为是否违宪”的职能。同时,最高人民法院以审判权为主导,对涉宪案件特别是公民宪法权利受到侵害而部门法没有明确规定的案件,在审理中行使是否违宪的审查职权,并通过法院向人大负责、向人大汇报工作的方式,将这一职权最终纳入宪法赋予人大的合宪性审查职权之中,保证符合宪法精神,保证人大的主导地位。

二要明确合宪性审查程序。要以宪法为根本依据,以立法法规范为主要框架,细化合宪性审查的具体程序安排。审查程序应包括启动程序和审查程序。启动程序包括提出审查要求主体、提请建议主体,要求或建议的对象范围,应遵循的要求或建议流程等;审查程序包括受理主体、审查对象、内容、范围,审查程度、标准,处理程序、方式等具体内容。只有明确规范了以上程序,才能保证合宪性审查的每个环节都有法可依,从而在法治框架下开展审查工作

三强化审查责任追究。2015年3月修改的立法法在宪法基础上进一步规定“有关专门委员会、工作委员会将审查情况反馈,并可以向社会公开”,这样就把履行监督宪法实施职责的情况置于全社会的监督之下,是实质性的进步。但强化宪法权威,必须严格违宪责任追究。对于制定违反宪法的制定机关仅仅要求“在两个月内研究提出是否修改的意见。制定机关进行修改或者废止的,审查终止;制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议”难以有效警示甚至杜绝违宪立法的效果,只有进一步追究制定机关有关责任人的违宪责任,承担严重的不利后果,如降职、辞职等,才能真正维护宪法的权威。

加入收藏