关于《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例（草案）》的说明——2019年8月28日在荆州市第五届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

荆州市文化和旅游局

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，就《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例（草案）》（以下简称草案）的有关问题，作如下说明：
一、制定《条例（草案）》的必要性
（一）加强革命遗存保护立法是弘扬爱国主义精神传承红色基因的有效途径。弘扬爱国主义精神，传承红色基因是巩固中国共产党执政党地位的必然要求。革命遗存保护立法，是加强执政党的自身建设，坚持“立党为公、执政为民”理念，开展“不忘初心、牢记使命”主题教育的重要举措。中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2022年）的意见》中明确提出：“鼓励各省和设区的市制定革命文物保护地方性法规”。
（二）以湘鄂西苏区为重点的革命遗存保护是我市文物保护的亮点。湘鄂西苏区是土地革命时期由贺龙、周逸群、段德昌等为代表的湘鄂西苏区党组织带领各族人民，通过艰苦卓绝的革命斗争创建起来的全国第三大根据地，是人民政权和军队的发祥地之一。我市监利周老嘴和洪湖瞿家湾是湘鄂西苏区首府所在地，这里留存有大量的革命遗址、遗迹和实物。市委市政府高度重视革命遗存的保护工作，市县两级政府先后筹资对重要革命遗存进行了修缮，建立了为数不少的纪念馆、博物馆、纪念碑等设施，但对革命遗存的保护和利用还缺乏持续性的法律保障。
（三）我市革命遗存保护与利用现状堪忧。我市革命遗存的保护目前面临着一些亟需解决的问题：一是革命遗存点多、面广、量大，保护难度大。但受资金、技术等各方面条件制约，有许多革命遗址未及时公布为相应级别的文物保护单位，许多重要革命遗址未能实施相应的保护措施。二是革命建筑遗存损毁情况严重。我市革命建筑多为砖土木结构，由于年久失修，破损程度较为严重。有些革命遗存管理责任不明，职责不清，面临毁损风险。三是革命遗存保护力度不强。我市湘鄂西革命遗存的产权有相当一部分为个人所有，保护积极性不高。有些革命遗存所依托的主体建筑物经过翻修，部分已改变原状。四是未纳入文物名录的革命遗址保护力度不够。尚未登记公布为不可移动文物的革命遗址，其保护利用工作缺乏直接的法律法规依据。五是革命遗存保护管理体制不顺。我市在革命遗存保护中存在多头管理、主体责任不明问题，需要统一协调。六是保护经费不足，人员缺乏。七是革命遗存全景式、立体式、延伸式展示宣传尚未破题。
二、《条例（草案）》的起草过程
荆州市人大常委会2018年确定将湘鄂西苏区革命遗存保护作为2019年立法正式项目。为了做好草案起草工作，2019年1月29日，由市人大、市政府组织，市文化和旅游局牵头，召开起草联席会议，形成了联席会议制度，成立了由市文化和旅游局、市司法局、长江大学法学院等部门和单位组成的起草小组，并于今年2月下旬形成草案初稿。3月和7月，市人大常委会组织市文化和旅游局等部门和单位赴赣州、龙岩、宁德、南平和滨州、盐城、黄冈等地考察，学习外地革命遗存保护的立法经验。5月，立法起草小组赴公安、石首、江陵、洪湖、监利等地进行实地调研，详细了解我市革命遗存的分布情况和保护现状。通过学习外地立法经验，结合我市实际数易其稿，形成《条例（草案）》。6月，市文化和旅游局在综合各方面意见基础上进行梳理和完善，形成送审稿，报市政府审议。
草案送审稿报送市政府之后，按照市政府要求和立法程序规定，再次征求社会各界意见，并对合理意见予以采纳。7月21日，市政府常务会议审议通过了《条例（草案）》。8月10日，根据市政府常务会议的审议意见，市司法局会同文化和旅游、自然资源和规划、住房和城乡建设等部门对草案进行充分讨论，在此基础上，起草小组进一步修改和完善，形成了本次会议审议的草案。
三、《条例（草案）》立法依据
《条例（草案）》的主要起草依据为《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国英雄烈士保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《湖北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》《湖北省文物安全管理办法》等法律法规。同时参照《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2022年）的意见》《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕17号）和《国家文物局关于加强革命文物工作的通知》（文物政发〔2016〕13号）等文件要求，借鉴了龙岩、赣州、滨州、盐城、黄冈等市有关革命遗址遗迹保护等方面的地方性法规立法经验。
四、关于《条例（草案）》主要内容的说明
（一）关于基本原则与特点。《条例（草案）》从我市革命遗存保护的实际出发，突出问题导向和地方特色。由于革命遗存的保护目前没有直接的上位法为依据，在法律条款设置上我们严格遵循“没有上位法依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”的立法权限。立足革命遗存点多面广的实际，突出荆州地方特色，着力体现法律条款的针对性、操作性。
（二）关于概念的界定。由于革命遗存范围较广，难以充分列举，湘鄂西苏区革命遗存的标准不容易界定。通过前期研究并赴部分城市调研，在草案第一章中对湘鄂西苏区革命遗存从主体（中国共产党）、时间跨度（土地革命时期）、遗存的范围（物质层面）进行了界定，即“土地革命时期，中国共产党领导湘鄂西苏区各族人民进行革命活动所留存的具有纪念、教育意义的旧址、遗址、遗迹、实物和相关纪念设施。”对精神层面的文化遗存，如反映革命精神的诗歌、歌曲、民谣等，需要由非物质文化遗产方面的专门法律保护，没有纳入本条例的保护范围。
（三）关于政府及部门职责。目前，我市还没有建立统一的革命遗存保护利用机制，主体责任和管理责任不明确，存在着责任主体多头、管理职责重叠问题。如市县乡三级政府都有一定的主体责任，文化和旅游、住房和城乡建设、自然资源和规划、党史研究、退役军人事务等部门都有一定的管理责任。经过大量本地调研、座谈和外地考察，针对我市实际，《条例（草案）》确定了市、县两级人民政府在湘鄂西苏区革命遗存保护的主体责任，乡镇、街道办的配合责任，村（居）民委员会的协助责任；明确了文化和旅游部门的管理责任，其他相关部门在各自职责范围内的保护责任。
（四）关于革命遗存的认定。革命遗存的认定是做好保护利用工作的基础。考虑到我市革命遗存多数已经公布为革命文物，《条例（草案）》规定对这部分革命遗存“直接列入革命遗存保护名录”。而对未公布为革命文物的革命遗存，考虑到属地管理原则，规定申报主体确定为县级人民政府，认定主体确定为市人民政府，由专家委员会认证后报市政府批准公布，列入保护名录。对认定程序，我们认为不宜在草案中具体规定，可以由认定主体另行规定。
（五）关于保护管理制度。《条例（草案）》规定对革命遗存实行名录保护制度，对列入保护名录的革命遗存，设置了相应的保护措施，实施严格保护。包括总体规划的编制、保护标志的设定，保护范围和建控地带的划定、革命遗存的抵押转让拍卖、原址保护、工程审批、保护责任人、维修许可、维修责任、监督检查等方面的内容。其中，对革命遗存保护责任人作了界定：革命遗存属于国有的，其管理人或者使用人为责任人；革命遗存为非国有的，其所有人或者使用人为责任人；革命遗存的所有人或者使用人不明确的，由其所在地的县级人民政府指定责任人，并明确了保护责任人应当履行的责任。
（六）关于合理利用。通过免费开放等方式，广泛传播革命传统，弘扬爱国主义，铭记党的光辉历程和革命先辈的英雄壮举是对革命遗存最好的利用。《条例（草案）》第三章从各方面明确了革命遗存合理利用的具体办法。一是市、县、乡人民政府应整合革命遗存资源，开发具有红色文化特点的旅游产品和旅游服务。二是革命遗存应当对社会公众免费开放，经费由县级政府统筹解决。三是市、县两级政府应加强革命遗存资料研究整理，发挥爱国主义和革命传统教育。四是应丰富革命遗存展陈手段，促进革命精神传播。五是做好革命遗存标注，完善配套设施。六是鼓励公民、法人和其他组织通过捐资、捐赠和技术支持等方式参与革命遗存的保护和利用。
（七）关于法律责任。由于革命遗存保护涉及不同的法律调整和多部门执法，对违反本条例的法律责任，《条例（草案）》第四章具体规定了文化和旅游部门的执法权限和违反本条例的法律责任，其他法律法规另有规定的，从其规定。如对破坏、污染、非法侵占、非法处置、歪曲贬损革命遗存的违法行为，明确了具体的惩罚措施。同时还规定了行政机关及其工作人员因履职不力造成革命遗存毁损的法律责任。
以上说明连同草案，请一并审议。