关于荆州市法治政府建设情况的调研报告

市人大监察和司法委员会
2019年5月10日

根据中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（下称《纲要》）规定，省委、省政府决定今年全省要实现基本建成法治政府的目标。5月5日至6日，市人大常委会副主任张钦带领市人大监察和司法委组成人员、市人大代表，对法治政府建设情况进行了调研。调研组先后赴荆州区棚户区改造梅村片区项目部和江陵县资市镇、白马寺镇、县农业局执法大队了解情况，听取了两区县情况汇报，又到市城管执法委、市场监管局、政务服务和大数据管理局察看“智慧城管”、商事制度改革、“放管服”改革场所及窗口服务工作，并分别到相关单位座谈。结合2017年我们对全市依法行政、推进法治政府建设，以及2018年对全市政府系统严格规范公正文明执法工作调研掌握的情况，现报告如下。
一、基本概况及主要做法
近年来，我市各级政府坚持将党的领导贯穿于法治政府建设的各方面、全过程，对标中央和省市法治政府建设实施纲要及实施方案要求，持续推进法治政府建设，组织实施有力，工作举措务实，责任基本到位，成效比较明显。
（一）法治政府建设的领导体制和工作机制逐步完善
市委和市委全面依法治市委员会加强对法治政府建设的领导，印发《荆州市党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施细则》。在全省率先制定《荆州市法治政府建设实施方案（试行）》，推行任务和责任“两张清单”。落实政府系统领导干部学法用法制度，开展政府常务会会前学法、专题法制讲座等多种形式的活动，增强领导干部法治意识。出台《关于全面建立政府法律顾问制度的意见》。
（二）推进政府职能转变的力度不断加大
以“互联网+放管服”为抓手，深化体制机制创新，倒逼政府职能转变。2018年以来，在全省政务服务“一张网”综合考核排名中我市5次位列市州第一，受到省主要领导肯定。一是实行清单管理，落实简政放权。严格按照中省要求，完成部门行政职权清理，制定《荆州市市级行政权力清单和责任清单动态调整管理办法》，实现权责清单动态调整常态化。二是深化商事制度改革。推行“多证合一”改革，在全省率先推进“38证合一”；对106项涉企行政审批事项分别按照直接取消审批、审批改为备案等四种方式实施“证照分离”改革；将企业开办时间由平均13天压缩为4天，并从今年4月1日起在全省试点将企业设立登记五个环节办理时限压缩至1个工作日以内。三是推动“互联网+政务服务”改革。力推政务服务“一网、一窗、一次”，实现“一网覆盖、五级联通”目标，市县乡村四级依申请事项网上可办率达99.77%。按照“前台综合受理、后台分类审批、窗口统一发证”模式，重组市级政务服务大厅窗口，企业开办等10个综合窗口投入运行，企业开办实现“一窗”受理，多部门集中办公。开发建设“一次办好”平台，公布的“一次办好”事项占市级政务服务事项的90%以上，步入全省第一方阵。四是强化事中事后监管。强化信用监管机制，严格经营异常名录和严重违法失信企业名单管理，加大对失信主体信用约束力度，实行部门协同监管、联合惩戒，加快构建“一处失信、处处受限”的监管格局。截止2018年底，有489家失信市场主体受到联合惩戒。
（三）行政权力运行进一步规范
一是健全规章制度。建立市政府常务会议议题合法性审查和重大行政决策“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论”制度。对重大项目PPP合同、棚户区改造项目及涉及民生和公众利益的规范性文件进行合法性审查，广泛征求社会各界意见，切实保障公民和组织合法权益。聘请10名专家学者、10名律师分别担任市政府决策、法律顾问，为政府决策和处理涉法事务提供帮助。二是加强备案审查。2018年至今，完成市政府及其办公室文件合法性审查94件，修订市政府规范性文件7件，完成对县市区政府和市直部门报送的26件规范性文件的备案审查。组织开展产权类、军民融合类、环保类、民营经济类文件的专项清理活动，对增加企业负担、不适应管理需要的21件文件予以废止和宣布失效。三是严格公正执法。出台《荆州市规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》，明确自由裁量权标准；加强行政执法制度建设，规范执法全过程视频记录；强化重点领域执法体制改革，加强和改革城市管理执法体制机制，组建市城市综合管理执法委员会，建成“智慧城管”平台，达到感知、分析、服务、指挥、监管“五位一体”。
（四）行政权力监管措施不断强化
一是加强行政执法行为监督。执行行政执法人员持证上岗和资格管理制度；加大落实行政执法责任制力度。开展行政执法突出问题专项治理，将公安、市场监管、交通运输、农业农村等10个部门纳入专项治理范畴；开展行政执法案卷评查工作。二是加强政务公开工作。借助新闻媒体、信息技术，创新方式，推动决策、执行、管理、服务、结果“五公开”。2018年，市政府依法向社会主动公开政府信息55449条，比2017年增加34%。三是加强行政复议应诉工作。2018年，市本级受理行政复议申请62件，办结67件（含2017年转结23件），行政复议纠错率为16.42%；2019年第一季度，受理行政复议申请29件，同比增长383%，已办结27件，纠错率为50%。落实行政首长出庭应诉制度，2018年全市行政机关负责人出庭应诉率为79.2%，比2017年提高10%。四是加强“双随机一公开”监管平台运用。随机抽查清单包括30个部门的151项行政检查事项，“放管服”改革成效第三方评估实现市直全覆盖。
二、存在的问题
（一）法治政府建设意识不够紧迫。部分政府部门和少数领导干部一是对法治政府建设的重要性认识不足，对其内容和部门职责认识不清，没有将依法行政真正摆上重要议事日程，措施不够具体有力，存在着工作“形式化”“口号化”“一般化”的问题。二是对法治政府建设年度重点工作部署落实不够，没有及时研究解决制约法治政府建设的突出问题，推动法治政府建设各项工作向纵深发展的力度不够。三是法治政府建设年度报告制度不落实。县级政府、市县直政府部门未严格按照《纲要》要求按时向同级党委、人大常委会及上级部门报告年度法治政府建设工作。
（二）营商环境不够优化。一是“放管服”改革还需深化。影响营商环境的重点难点改革推进缓慢，如多规合一、工程建设项目先建后验等试点工作没有实质进展；政务服务流程有待优化，不动产登记、用气报装等精简环节、减并工作还不够深入细化；工商登记制度改革实行“宽进”后，政府相关职能部门在依法“严管”“善管”方面还存在差距，事中事后监管跟进不够，有的监管缺位、脱节；放管服中的服务方面工作尚不尽如人意，信息化、网络化服务水平有待提高。二是不作为、慢作为现象仍然存在。个别工作人员，特别是窗口人员的思想观念未转变，服务意识不够强；有的行政审批工作人员素质不高，存在不同窗口“标准不一”“告知不一”现象，企业和群众来回跑；少数部门不敢担当，不是主动为企业排忧解难，而是以严格按照“程序”办事为挡箭牌不作为、慢作为。
（三）行政执法行为不够规范。一是行政处罚自由裁量权标准未得到严格执行。有的执法部门在实务操作中未严格遵照行政处罚自由裁量权基准制度执行。二是法制审核不严格。部分市直重要执法部门无法制工作机构，内部法制审核未有效发挥作用。三是重实体、轻程序。近年来，行政复议案件数量和纠错率呈上升趋势，今年以来，市本级行政复议纠错率为50%，江陵县2018年行政复议纠错率达67%，绝大多数为程序违法。四是执法队伍建设有待加强。行政执法队伍素质参差不齐，基层行政执法人员少有法律专业教育背景或工作经历，有的执法程序意识、证据意识淡薄，执法随意。
（四）法治政府建设保障不够到位。一是基层法制机构和人员配备不落实，法制力量薄弱。对村居两委工作人员的法治教育培训严重不足，相关人员依法办事、有效化解社会矛盾的能力较弱。二是部分行政执法部门经费不足，执法装备、基础设施落后，行政执法效能低。三是“谁执法谁普法”的普法责任制还未落地，普法宣传实施效果不理想。
三、加快推进法治政府建设的建议
（一）提高政治站位，强力推进法治政府建设
各级政府及其部门要切实增强法治政府建设的紧迫感和责任感，将其摆上工作全局的重要位置，认真研究，细化措施；要积极谋划和落实法治政府建设的各项任务，及时研究解决法治政府建设中遇到的突出问题；要结合实际，部署法治政府建设年度重点工作并强力实施，充分发挥政府在法治建设中的牵引和突破作用；要建立完善法治政府建设年度报告制度，严格按照要求向党委、人大常委会报告法治政府建设工作，并通过媒体向社会公开。
（二）不断转变政府职能，切实优化营商环境
各级政府及其部门要牢固树立“法治是最好的营商环境”的意识，将法治政府建设与优化营商环境统一起来。要深化“互联网+放管服”改革，把简政放权、优化服务和依法行政有机结合。不断深化重点领域的行政审批制度改革，加快推进建设工程项目审批、不动产登记等改革试点工作落实；对下放的行政审批事项，做到权责统一，并充分考虑基层单位的人员、力量、经费等配套保障措施，帮助基层解决下放行政审批事项后承接难、衔接难等问题。要积极构建科学的监管责任体系，按照谁审批谁负责、谁主管谁负责的原则，制定部门监管责任清单，明确主体，细化分工，建立登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的监管机制。要转变服务理念，创新服务方式，充分发挥四级便民服务平台作用，切实打通服务企业和群众办事的“最后一公里”。要完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，为不谋私利、担当做事的干部撑腰鼓劲，从根本上解决不作为、慢作为的问题。
（三）健全完善机制，坚持严格规范公正文明执法
落实自由裁量权基准制度，保障执法客观公正透明；不断优化行政执法具体操作流程，规范行政处罚、行政强制、行政许可等执法行为；严格执行重大执法决定法制审核制度，保障行政相对人合法权益；健全行政执法公开制度，实现执法全过程记录，确保执法过程公开、公平、公正；严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，建立健全投诉举报、情况通报制度，建立行政执法监督网络平台，防止行政执法不作为、慢作为和乱作为。
（四）强化工作监督，健全权力运行制约和监督体系
一是要接受党委监督。要切实加强党的领导，定期向同级党委报告法治政府建设情况，完善党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人的机制。执行中办、国办印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》规定，充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实的督促推动作用。要注重运用好督察结果，对患慵懒症的干部进行警醒和惩戒，使督察真正发挥督促、倒逼、问责、激励作用。二是要强化内部监督。加强对领导干部学法、守法、用法等法治素养、法治能力考核，强化法治政府建设责任；建立健全行政决策过错和失误评判标准，严格实施重大行政决策终身责任追究和责任倒查机制。三是要自觉接受人大监督。认真执行向本级人大及其常委会报告工作制度，接受询问，及时报备规范性文件，认真研究处理人大及其常委会对法治政府建设工作提出的审议意见，及时办理人大代表、政协委员建议、议案、提案，切实做到对人大负责。四是要严格接受司法监督。严格执行行政机关负责人出庭应诉制度，提高各级行政机关负责人尤其是主要负责人出庭应诉比例和应诉质量。正确应对行政公益诉讼，重视司法建议和检察建议的办理实效，尊重并执行人民法院裁判，注重从司法个案中总结教训并改进工作。五是要主动接受社会监督。通过建立健全特邀监督员、案件回访、领导公开接访等制度，完善外部监督机制，使受监督成为常态。
（五）夯实基础，切实加强法治政府建设保障工作
健全法制机构，提升队伍素质，使机构设置、人员配备与法治政府建设的任务相适应。加强城市管理、市场监管、安全生产等领域的基层执法力量。严格执法人员持证上岗和资格管理制度，加强执法人员职业道德教育和法律业务培训。加大执法保障力度，着力解决一线执法队伍经费、办公设施、执法装备、人员等短板问题。