荆州市人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国文物保护法》实施情况的报告

——2018年8月29日在荆州市第五届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

荆州市人大常委会副主任田新华

荆州市人大常委会：

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文物保护工作，对提升文物保护治理能力和治理水平提出了更高要求。习近平总书记强调，文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是老祖宗留给我们的宝贵遗产，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养，是不可再生的珍贵文化资源。保护文物功在当代、利在千秋。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，推进《中华人民共和国文物保护法》(以下简称“文物保护法”)在我市全面实施，市人大常委会决定开展文物保护法执法检查，通过法律实施监督，保证党中央重大决策部署贯彻落实，保证法律得到全面有效实施，用法律保护好老祖宗留给我们的宝贵文化遗产。

按照市人大常委会文物保护法执法检查实施方案安排，执法检查组由市人大民宗侨外委、法制委部分委员、部分常委会组成人员和人大代表组成，分两个小组。4月25日，检查组召开全体会议，市人大常委会副主任张钦、田新华对执法检查工作进行动员，听取了市政府贯彻实施文物保护法及市文旅委、公安局、民政局、民宗局、规划局、史志办等有关部门履行职责的情况汇报，举办了文物保护法知识培训。5月至7月，第一组由田新华副主任带队，赴荆州区、沙市区、纪南文旅区开展检查;第二组由张钦副主任带队，赴洪湖市、监利县、江陵县开展检查。检查组深入基层文保一线，组织召开6次座谈会，听取地方政府和有关部门汇报，实地查看22个文物保护单位。在执法检查的同时，还对革命历史遗址遗迹保护(湘鄂西苏区革命历史遗址遗迹保护)工作进行了立法调研。此外，委托松滋市、公安县、石首市人大常委会开展自查，实现了执法检查工作的全覆盖。检查结束后，两个小组对检查情况进行了认真梳理和讨论，在此基础上，形成执法检查报告稿并听取有关部门意见。

这次执法检查有以下几个特点：一是认真进行培训。开展实地检查前，组织检查组全体成员认真学习习近平总书记关于文物保护的重要指示精神，学习文物保护法和党中央、国务院以及省委、市委关于文物保护工作的文件精神，检查组还认真学习了栗战书委员长关于人大监督工作的重要讲话精神。二是突出检查重点。结合我市文物保护工作实际，明确古墓葬、古遗址、古建筑和文博单位为此次检查的重点。三是认真推进“三入”。对《荆州古城保护条例》进入执法、融入司法、列入普法的实施情况也进行了检查。四是做好结合文章。执法检查和立法调研有机结合，提高了工作效率。

一、文物保护法贯彻实施的总体情况

(一)文物保护工作基础逐渐夯实。编制了历史文化名城、名镇、历史文化街区、文物保护单位、大遗址保护等一系列规划;公布了各级文物保护单位及其保护区划;完成全市第三次全国文物普查、第一次全国可移动文物普查工作，摸清了全市文物家底;建立了市、县、乡、村四级文物保护机构和责任体系;市人大常委会审议通过、省人大常委会批准的《荆州古城保护条例》公布实施，为加强古城保护利用工作提供有力的法律支撑。

(二)文物行政执法监管不断加强。市规划、住建、国土部门严把规划、建设、土地收储审批关;市文物部门对规划建设项目用地开展现场踏勘并出具选址意见，涉及文物保护单位的严格依法履行报批程序;市名城办协调开展全市历史文化名城、名镇及历史街区、历史建筑的保护管理工作，加强棚改片区历史建筑巡查监管;公安机关在文物部门配合下，利用技侦等手段打击盗墓犯罪分子;市工商行政部门会同文物部门在市城区组织开展了旧货市场、古玩市场执法检查。财政、发改、民宗、环保、旅游、文化、档案、水利等部门按照各自职责共同开展文物保护工作。

(三)文物安全保护体系日益完善。依照文物保护法的要求，层层压实政府主体责任，不断强化部门监管责任，加强部门协调配合，建立人防、技防、物防、犬防、心防等五位一体防控体系。根据古墓葬、古遗址、文物建筑防护要求，建立文物安全保护“一处一策”工作机制。八岭山古墓群安防系统工程、荆州区太阳能视频监控系统和智能巡查管理系统为古墓葬保护提供了新的途径。组织开展为期3年的“文物法人违法专项整治行动”、积极参与全国文物安全状况大排查工作，查处2起未批先建的违法行为，排查整治文物安全隐患261处，文物保护安全形势逐渐好转。

(四)服务经济社会发展取得成效。协调处理文物保护与城市建设、旅游发展的关系，确保重点建设项目和民生工程落地实施。市政府办公室印发《大遗址保护建设三年行动计划》，推动荆州大遗址保护与国家考古遗址公园建设进程。利用世行贷款资金，实施荆州城墙修复、护城河水生态治理与水系连通、内环道改造、荆州城区历史文物建筑修缮、熊家冢国家考古遗址公园二期等荆州古城修复与保护项目，为推进荆州城墙联合申遗、创建古城国家5A级旅游景区打下坚实基础。荆州博物馆通过举办展览、引进外展和异地联合办展，加强文化交流，丰富了人民群众精神文化生活。

二、法律实施中存在的主要问题

(一)文物保护基础有待加强。文物保护法规定，文物保护单位必须做到“四有”，即有保护范围、有标志说明、有记录档案、有专门机构或专人负责管理。检查中发现有的文物保护单位落实不到位;文物保护法还强调了文物保护工作的“五纳入”，即把文物保护纳入国民经济和社会发展规划、纳入城乡建设规划、纳入体制改革、纳入财政预算、纳入各级领导责任制。我市在实施中与上述要求还存在差距。

(二)文物保护安全形势严峻。古墓葬保护方面，在省内外盗墓犯罪活动十分猖獗，呈现网络化、职业化、专业化、智能化、暴力化态势的情况下，我市去年也发生了重大盗墓案件。在严峻的形势面前，有些地方护墓巡查力量薄弱，保护手段单一，依然以人防为主，物防、技防等防范设施设备尚不完善。已建成使用的八岭山古墓群安防工程仅覆盖了八岭山林场部分区域。荆州区利用太阳能视频系统实施远程监控尚处于试点推广阶段，古墓葬保护防范工作任务艰巨。古遗址保护方面，生产建设性活动对古遗址保护造成影响，早年修建的 207国道占压楚纪南城城垣等遗址本体，大遗址保护与国家考古遗址公园建设进展缓慢。古建筑保护方面，我市古建筑以清末民初的砖木建筑为主，年久失修、房屋耐火度差、加之产权人缺乏消防安全意识，有的将室内隔成多间，有的电线私搭乱牵、有的违规安装使用大功率电器，给文物建筑带来极大安全隐患。保护管理责任不明确、安全责任体系不健全。城镇化建设和棚户区改造对文物建筑保护也带来了不小挑战。文博单位保护方面，部分博物馆、纪念馆“三防”(防火、防雷、防盗)设施器材亟待加强，沙市区、松滋市、江陵县、公安县博物馆馆舍尚在筹建当中，影响了公共文化产品服务人民群众的能力和水平。

(三)革命历史文物保护亟待加强。一是一些地方和部门对革命历史文物保护的重大意义认识不足、重视不够。二是有的革命遗址遗迹破损严重，甚至遭到人为破坏，如沙市区中山路的“刺柱”等。除全国重点文物保护单位、省级文物保护单位革命旧址遗址保护较好外，大多数旧址遗址亟需保护修缮。三是存在多头管理又没有牵头部门的问题。如革命历史研究由史志办负责，烈士纪念建筑物由民政部门管理，遗址文物由文旅部门管理，缺乏统一协调。四是利用革命历史文物进行爱国主义教育不够。

(四)文物展示利用有待创新。总体上看，文物的保护工作做得多，合理开发利用做得少，特别是一些优质文物资源尚未转化为文化旅游产品，难以满足人民群众对公共文化产品和文化旅游品质的需求。部分博物馆馆舍陈旧、展厅狭小，手段落后，难以满足展示陈列和公共服务需求。

(五)《荆州古城保护条例》实施成效欠佳。一是古城缺乏统一的管理保护机构。目前市级参与古城保护建设的有文旅、住建、规划、城管、水利、林业等多个部门，荆州区及相关街办，荆旅投、市城发投等国企也有相应的建设管理职责，市直部门与部门、部门与国企、市与区之间政出多门，难以做到从全局高度、整体角度保护古城。二是古城人口疏散不理想。《荆州古城保护条例》规定，古城内人口应当控制在6万人以内，《荆州古城疏散规划(2012—2020)》确定，到2020年达到古城内人减至6万人的目标，然而2017年古城人口仍有10.6万。三是城内违反法规和规划控制要求的建筑物、构筑物尚未得到全面整治，影响了历史街区风貌和格局。此外，谁执法谁普法的责任制尚未落实，《荆州古城保护条例》宣传普及不够，社会知晓度不高。

三、原因分析

(一)文物保护认识存在偏差。有些地方及相关部门没有将文物保护利用提到应有的高度、甚至把文物保护当作包袱，没有正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系及文物保护与合理利用的关系。部门之间协调不够，有的职能部门尚未意识到自身的文物保护职责，片面认为文物保护是文物行政主管部门一家的事，齐抓共管的整体合力没有形成。

(二)文物保护法规宣传力度不大。法律宣传形式单一、零散，仅只是利用纪念“博物馆日”、“文化遗产日”等开展一些宣传活动，内容少、范围窄，相关职能部门学习宣传不深入、不系统，没有按照法律要求主动履行职责。有些基层管理人员和广大群众对文物保护法的了解不深不透、认识模糊，普法效果不明显，全社会共同保护文物的氛围不浓。

(三)文物保护经费投入不足。有的地方未将文物保护经费纳入财政预算，向上级争取经费有限，文物保护经费缺口较大。由于经费有限，造成有些文博单位无法新建扩建馆舍，文物巡查装备不能满足需要，基层护墓巡逻队和哨所护墓人员待遇低，工作积极性不高，使文物安全隐患重重。

(四)文物保护工作创新不够。文物保护工作仍囿于传统，存在单纯为保护而保护的问题。“让文物说话”，讲好荆州文物故事，开展文物巡展和“流动博物馆”等活动，采取微电影、纪录片、专题片、动漫作品、歌曲等多种形式宣传荆州文物、推介荆州的工作做得不多。管理手段落后，改革创新不够，文化遗产保护与基本建设和社会发展的矛盾仍然存在。此外，荆州博物馆多年一贯制，没有运用声光电等先进科技手段，布展缺乏档次。

四、意见和建议

(一)进一步提高思想认识。文物是中国特色社会主义文化的重要组成部分，加强文物保护，充分发挥文物承载历史、见证历史、启迪后人、教化育人的作用，对于坚定文化自信、建设文化强国具有不可替代的作用。以习近平同志为核心的党中央对文物工作提出了一系列新思想，作出了一系列重大部署。各级政府和各个部门要站在全局的高度，强化“四个意识”，进一步提高对文物保护工作重要性的认识，统一思想，凝聚共识，坚决贯彻落实党中央关于文物工作的决策部署，并结合我市实际，创造性地开展工作，推动我市文物事业持续健康发展。

(二)严格实施文物保护法。一是强化规划引领。各级政府要将文物保护事业纳入国民经济和社会发展规划，进一步完善历史文化名城、名镇、历史文化街区、历史建筑、革命遗址遗迹及文物保护单位、荆州片区大遗址保护规划，做到与城市、城镇总规、详规、控规相衔接，形成“多规合一”的规划体系，并严格实施。二是强化责任。各级政府要认真履行文物保护主体责任，按照属地管理原则，层层压实责任。对列入国保、省保、市保、县保的文物保护单位，要及时划定保护范围、作出标志说明、建立记录档案，并明确管理人员和职责。要根据不同文物的保护需要，制定安全保护防范措施，加强技术防范装备，持续开展文物安全状况大排查和法人违法专项整治活动。要加大文物保护宣传力度，通过培训教育强化护墓员的安全责任，切实做到防范在先、预警在前、化解在早。发改、文旅、住建、规划、公安、工商、民政、民宗等相关职能部门和乡镇、村，要按照文物保护法的规定，依法履行法律赋予的职责，确保法律规定落到实处。三是加大投入。各级政府要将文物保护经费列入本级财政预算，并随着财政收入增长而增加。要积极争取中央和省发改、文物、财政等部门的专项资金和省级财政文物密集区安全保护补偿资金，弥补文物保护工程、文物安全防范工程和文博馆舍建设资金不足。四是创新方式方法。要把握文物保护规律，加强文物研究工作，积极探索新时期文物保护、修缮、开发的新途径，最大限度发挥文物资源的作用。

(三)活化利用，让文物“活”起来。“要推动中华传统文化创造性转化，创新性发展”，“加强文物保护利用和文化遗产保护传承”，让历史遗存真正活起来，使楚文化瑰宝焕发出新的生产力，将历史文化资源与旅游业发展相融合、与产业发展相融合、与城市建设相融合。通过创新推动文化遗产“历史再现”，助推荆州发展。当前，要重点抓好以下工作，一是全面启动楚纪南城大遗址保护建设工程。开展纪南城考古勘探发掘工作，实施楚纪南城宫城区迁坟除杂等环境整治及南城垣修复展示，推动楚纪南城国家考古遗址公园建设实现新突破。二是抓紧实施荆州城墙修复保护工程、护城河水生态治理与水系连通工程、内环道改造工程、中心城区文物建筑和历史建筑修缮工程、熊家冢国家考古遗址二期工程等，积极推进荆州古城国家5A级旅游景区创建工作。三是合理开发利用红色资源，加强革命遗址遗迹的管理、维护和修缮工作，打造红色文化品牌，助推荆州红色旅游发展。四是推进市、县两级文博馆舍改扩建工程，采用全新的科技手段展示荆楚文化独特魅力，发展文化旅游产业。

(四)加强文物保护人才队伍建设。做好文物保护工作，人才是关键。要根据《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》要求，加快文博领军人才、科技人才、技能人才、复合型管理人才的引进和培养，形成结构优化、布局合理、满足我市文物事业发展需要的人才队伍。加强文物执法人员业务培训工作，着力提高执法能力和水平。加强基层文保所和文物安全巡查队伍建设，充实力量，提高待遇。

(五)推进《荆州古城保护条例》贯彻实施。一是理顺古城管理体制，建立古城统一管理机构，集中行使管理权，解决过去多头管理、政出多门的问题。二是抓紧编制古城保护专项规划。三是整体保护历史文化街区。保护好三义街、南纪门等片区中挂牌保护的历史建筑，形成具有地方特色、统一布局、比较完整的历史文化街区。四是加快推进古城疏散工程。纳入古城人口疏散规划的机关、事业单位、国有企业先行外迁出城，不得在古城范围内新建、原地重建、扩建办公场所或者其他设施，同时要加快古城人口疏散进程。严格控制城内建筑高度，对超高建筑进行降层改造，确保城内建筑风格协调一致。五是加大宣传力度。推进市、区两级将条例列入“七五”普法内容，并组织实施。文旅、住建、规划、城管等部门要扎实做好条例的宣传普及工作，使广大公民尤其是执法司法人员和古城保护范围内的干部群众家喻户晓、人人皆知。

(六)做好历史文化保护立法相关工作。历史文化保护是设区的市立法的重要方面。目前，本市历史遗址遗迹(含红色历史遗址遗迹)、古墓葬等亟待通过立法保护。市政府和有关部门(单位)应当尽快牵头组织起草上述内容的法规草案，由市人大常委会制定地方性法规，或者先行制定政府规章。

以上报告，请予审议。