荆州市人民政府关于贯彻实施《荆州古城保护条例》情况的报告
——2018年6月28日在荆州市第五届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
荆州市人民政府副市长孙玉秋
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表市人民政府，现向市人大常委会报告贯彻实施《荆州古城保护条例》情况，请予审议。
《荆州古城保护条例》是我市首部地方法规，于2017年5月1日起正式施行。《荆州古城保护条例》实施一年来，我们严格遵循“统筹规划、整体保护、科学管理、合理利用”的古城保护原则，明确保护责任，完善管理体制，强化保护工作，推进城墙申遗，发展旅游产业，取得了一定成效。根据会议安排，现将《荆州古城保护条例》(以下简称《条例》)贯彻实施情况汇报如下。
一、贯彻实施《条例》的措施
(一)强化思想意识，提升古城保护管理水平。市委、市政府高度重视古城保护工作，市委召开专题会议研究荆州古城保护工作。市委书记杨智、市长崔永辉多次专题调研古城保护和文旅工作，要求加快推进城墙申遗工作，争创古城国家5A级旅游景区，将荆州古城建设成文化生态之城、旅游商贸之城。按照市委专题会议纪要(〔2017年〕第3号)精神，加强文物保护力度，推进文物合理利用，高水平编制古城保护相关规划，加快实施古城保护与功能疏散外迁工作，启动市城区棚改片区文物建筑、历史建筑保护修缮工程，恢复历史街区环境风貌，设置保护标志，落实监管人员，建立档案资料，推进文物建筑、历史建筑逐步对外开放。参加同济大学举办的“荆州市名城保护与城乡规划研修班”，提高名城保护意识和管理水平。
(二)突出规划引领，夯实古城保护管理基础。编制出台《荆州市城市总体规划》、《荆州历史文化名城保护规划》、《荆州城墙文物保护总体规划》、《荆州古城保护与利用规划》等规划，构建了荆州古城保护规划基本框架。荆州古城疏散规划与南纪门、三义街-得胜街等历史文化街区保护规划的编制，进一步健全古城保护管理利用规划体系。按照《条例》相关规定，经请省政府批准启动了《荆州历史文化名城保护规划》修编工作，拟用“一个版本”达成城市总规、名城规划、城墙规划“三规合一”，用“一把尺子”开展古城保护涉批、涉建、涉管工作。此外，根据住建部、国家文物局要求，市规划局会同市名城办、市文旅委组织开展了历史文化街区划定和历史建筑确定工作，一期认定的34处历史建筑已经市人民政府批准公布，得到了住建部、国家文物局的充分肯定。
(三)强化考古研究，解读古城历史演变脉络。配合城墙维修、护城河清淤、内环道改造等工程，勘探、解剖了护城河边坡及5处土城垣坡面，揭示出护城河边界和土城垣地层叠压、年代序列、坡角边界以及坡脚与内环路之间的水沟，明确了土城垣修缮范围和设计依据。配合龙凤庄项目、开元观项目开展考古发掘，为研究荆州古城道路和街巷格局以及明清时期开元观建筑布局、文化内涵、历史更替提供了实物资料。
(四)实施保护工程，展示文化遗产丰富内涵。利用世界银行贷款和国内资金约10.48亿元人民币实施《荆州古城修复与保护》项目。涉及城墙维修、民居修缮、护城河清淤、内环道改造、城内湖泊疏浚、水系连通、人工湿地生态驳岸建设、开元观环境整治与石质文物展陈利用、博物馆整体改造与展陈更新、护城河东岸建筑拆除、游客服务中心等保护利用与环境整治工程。争取国家文物局专项资金98万元，实施11号城墙马面及东西两侧抢修项目，为推进荆州城墙联合申遗工作、创建古城国家5A级旅游景区奠定良好的基础。
(五)加强培训监管，行政执法监管显著加强。以《条例》为准绳、古城规划为依据，组织开展执法监管工作。市规委会、市土资委召开会议研究论证建设规划、土地收储项目的可行性。市名城办协调相关部门开展全市名城、名镇及历史街区、历史建筑以及棚改片区历史民居保护监管工作。市工商局、文旅委组织开展了旧货市场、古玩市场专项执法检查。财政、发改、民宗、环保、旅游、文化、水利等部门按照各自职责共同开展古城保护工作。
(六)强化保护责任，古城保护格局更加完备。一是落实责任。根据《荆州古城保护条例》职责分工，全面夯实古城保护管理责任体系。二是强化措施。按照历史建筑、文物建筑重点防火的要求，落实古城保护管理制度，逐步健全安防、消防、防雷工程，全面提升古城保护治理能力和治理水平。三是开展执法检查。组织开展“文物法人违法专项整治行动”和全国文物安全状况大排查工作，重点调查整治未批先建及各类安全隐患。四是完善机制。建立文物、公安、工商等部门协调机制，打击各类违反文物保护工作的违法犯罪活动。五是加强宣传。印发《荆州古城保护条例》单行本2000余册，利用传统媒体、官方网站、宣传车和“两微一端”等新型媒体广泛宣传古城保护条例、宣传古城文化遗产资源、宣传古城保护先进事迹，营造“古城保护、人人有责”的良好氛围。
二、存在的主要问题
在贯彻实施《条例》过程中，取得了一定成绩，但也存在一些突出问题，需在今后工作中逐步解决。
(一)管理体制有待创新。古城保护涉及多个部门，城墙等文物保护单位归文物部门管理，内外环道及林木由市政园林部门管理，城市建设由城乡规划建设部门管理，环卫市容由城管部门管理等。部门之间协调不畅，责任边界不清，缺乏统筹管理机构，导致各自为政、多头管理，影响了古城保护利用工作的有效开展。
(二)公共设施有待完善。内环道部分地段设置的垃圾桶(箱)只能清运生活垃圾，零星建筑垃圾大都倾倒在城垣坡脚。6座古城门作为城墙核心景点大都没有设置规范名标，附近缺乏相应规模的停车场地，历史街区缺乏给排水、燃气、消防等市政设施。
(三)古城环境亟待整治。城墙上构树等野生杂树繁殖能力强、生长速度快，其粗大根系对砖城墙破坏严重，城墙两侧密集的乔木也影响城墙的观瞻。城门内侧存在大片低矮、杂乱的老旧平房，与城墙风貌极不协调，城内外水体污染较重，影响了城市形象。三义街、得胜街、南门大街、东西堤街、繁荣街等历史街区保护现状堪忧。部分高层建筑或构筑物严重影响古城整体风貌和景观视觉通廊。
(四)古城功能格局失衡。除传统居住、商业、服务业之外，还存在大量的行政单位、学校、医院，与文化之城、商旅之城、生态之城的古城功能定位不符。城内总面积4.5平方千米，其中行政事业单位用地占18.5%，市、区两级行政机关、事业单位136家，侵占了古城的核心功能。
三、下一步工作计划
荆州古城是我国封建国家治理体系和中华民族礼制文明的象征，承载着政治、经济、军事、文化、生态等重要信息，是增强文化自信、推进民族复兴的坚实基础和智慧源泉。各部门要充分发挥《荆州古城保护条例》、《荆州古城保护与利用规划》、《荆州古城疏散规划》的规范引领作用，按照主打申遗、争创5A、助推发展、惠及民生的总体目标，坚持问题导向，依法依规开展荆州城墙保护利用工作，积极推进古城保护管理与功能疏散工程，实现文化之城、旅游之城、生态文明之城的目标定位。
(一)进一步创新管理体制。探索设立荆州古城管委会，统筹开展荆州古城保护利用工作。理顺工作机制，由古城管委会负责，建立住建、规划、文旅、国土、园林、城管、水利、环保、房管等部门参与的联系工作机制，组织开展日常巡查监管和专项整治行动，重大事项经由专家论证和部门会商决策，加强古城保护执法监管队伍建设并给予必要的经费保障，为荆州城墙申遗和古城5A景区创建工作创造良好的软硬件条件。
(二)加快实施古城疏散。高水平编制古城保护相关规划，按古城疏散规划要求对所涉机关、事业单位、国有企业制定疏散计划，并按计划外迁出城，且不得在古城内新建、原地重建、扩建办公场所或其他设施。严格控制城内建筑高度，根据荆州历史文化名城保护规划和荆州城墙文物保护总体规划中建筑高度控制要求，对超过控制高度的建筑有计划采取拆除或降层处理。
(三)强化环境风貌整治。依法依规逐步拆除保护范围内影响城墙历史风貌的建(构)筑物，大力整治城墙周边环境。利用世行贷款项目实施护城河清淤及水系生态修复与连通工程，启动历史街区保护和历史建筑修缮工程，恢复历史街区民居历史风貌。结合古城疏散和棚户区改造，对城内超高建筑进行降层改造，对具有旅游开发价值的文物保护单位、标志性历史建筑周边区域予以征收搬迁，为开展文物保护利用工作、推进文化旅游产业发展预留空间。
(四)完善配套公共设施。加强市城区环卫设施配套和日常监管，杜绝随意倾倒建筑垃圾和生活垃圾行为。完善历史街区给排水、消防、燃气、公厕以及城墙遗址博物馆等公共服务设施，新建、改建市政管线应转入地下。在城门周边增设具有一定规模的旅游停车场等旅游配套服务设施。
