荆州市人民代表大会法制委员会关于《荆州市长湖保护条例(草案)》审议结果的报告

——2018年4月26日在荆州市第五届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

荆州市人大法制委员会主任委员王克梅

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2017年10月30日至31日，市五届人大常委会第六次会议对《荆州市长湖保护条例(草案)》(以下简称草案)进行了第一次审议，常委会组成人员对草案进行了审议，认为草案的基本框架比较合理，提出的措施基本可行，建议作进一步研究修改后，提请常委会会议进行第二次审议。

常委会第一次审议后，常委会法工委及时组建了草案修改专班，将草案在荆州日报、荆州人大网上全文公布，广泛征求社会各界意见。同时，法工委到市委编办、市政府法制办、市环保局、市住建委、市水利局、市农业局、市林业局和纪南文旅区调研座谈，征求对草案的意见。2018年4月3日，张钦副主任带领人大有关专委会、政府有关部门负责人到荆门市征求对草案的意见;4月11日，又在洪湖市主持召开四湖流域沿线江陵、监利、洪湖三县市人大常委会负责人、政府有关负责人参加的座谈会，并邀请潜江市人大常委会参加。法工委对常委会的审议意见、农村委的专审意见和调研座谈收集的意见建议进行梳理分析，重点问题集中在以下几个方面：一是长湖管理体制和跨行政区域的协调沟通机制;二是长湖保护范围和水质保护标准;三是水污染防治措施;四是水生态修复;五是法律责任设定。在此基础上，法工委对草案进行认真修改，形成草案修改稿。4月17日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了统一审议。现将审议结果报告如下：

一、关于草案结构和章节

有常委会组成人员提出，长湖保护重点在水和生态环境。在征求有关部门意见的基础上，法制委员会参照《湖北省湖泊保护条例》的结构，对草案章节进行了优化调整。草案原有六章四十条，修改为六章三十五条。原第二章管理体制的相关内容并入总则，增加长湖保护机构及其职责等内容;原第三章水域及岸线保护的内容予以保留;原第四章环境与生态保护的内容分为水污染防治和水生态修复两个章节;原第五章法律责任予以保留。修改后的草案章节结构，既是对上位法省湖泊保护条例的具体化，体现“一湖一法”的要求，又突出了水污染防治的重点。同时，对草案增加章节、条文的顺序都进行了相应的调整。

二、关于总则

总则主要规定了长湖保护的原则、保护机构及其职责、管理体制。理顺长湖管理体制，确定长湖保护机构及其职责是草案审议和征求意见的重点，也是草案的难点之一，有关部门和常委会组成人员都提出了意见和建议。根据荆编办文〔2017〕82号文件关于设立荆州市长湖生态管理局的决定，法制委员会审议认为，明确规定长湖生态管理局是长湖统一保护和管理的机构，履行环保、水利、林业、农业等部门关于长湖保护的职责，集中统一行使执法权。市政府有关部门的职责在上位法中已有明确规定，不再作具体规定。关于湖长制的职责和任务，实践中都有明确具体的行动，草案作简洁表述。

有常委会组成人员提出，要加大与荆门市、潜江市的协调，推动共同保护长湖。法制委员会认为，长湖是跨行域区域的湖泊，沿湖各地必须齐心协力，共治共管，才能真正治理好、保护好长湖。草案明确规定，市人民政府建立跨行政区域的长湖保护沟通机制，协调解决长湖保护的重大事项。草案原第九条规定的跨行政区域的水污染纠纷解决方式，没有必要通过立法列举，删去此条款。(草案二审稿第四条、第五条、第六条、第八条)

三、关于长湖水域及岸线保护

有的常委会组成人员提出，应当确定长湖为市中心城区备用水源地。法制委员会审议认为，国务院“水十条”明确要求，“单一水源供水的地级及以上城市应于2020年底前基本完成备用水源或应急水源建设，有条件的地方可以适当提前。”因此，确定长湖为本市中心城区备用水源地十分必要，草案对此作出了明确规定。

关于长湖保护范围，根据省湖泊保护条例的要求，应当作出具体规定。保护范围分为保护区和控制区，保护区为设计洪水位34米以下及洪水位向外延伸50米的范围，这是根据上位法要求确定的最小的保护区，34米洪水位为百年一遇。控制区要求在保护区不少于500米的范围，草案规定控制区为保护区向外延伸500到800米的范围，具体范围由市人民政府确定。草案确定长湖生态水位为30.5米，低于生态水位于时，在长湖取水，由市人民政府批准。长湖保护范围划定以及生态水位规定是否适当，还需要进一步调研，听取各方面意见。

草案对长湖保护区、控制区、保护范围内建设项目要求、禁止事项以及岸线保护等作出了明确规定，表述清晰，逻辑性增强。(草案二审稿第二章)

四、关于水污染防治和水生态修复

有常委会组成人员提出，草案的重点不够突出，对长湖水污染防治的标准要高，措施要严。法制委员会审议认为，提升水质要求符合长湖保护目标，但也需要从实际出发，实事求是。将草案原第二十一条款修改为“长湖水域及入湖河道水质按照国家《地表水环境质量标准》(GB3838—2002)Ⅲ类标准保护，备用水源地取水口一级保护区按照Ⅱ类标准保护。”为实现长湖保护三类水质目标，法制委员会审议认为，有必要对排入长湖的工业污水、生活污水提出明确的排放标准，将草案原条款第二十二条修改为“根据长湖水污染防治需要，报省人民政府批准确定，所有排污单位向长湖水域及入湖河道排放的水污染物执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918—2002)的一级A标准。”这一规定充分体现了环保的高标准、严要求，符合绿色发展的理念，有利于长湖水质改善，而且是可行的。理由是：1、水污染防治行动计划的要求。根据《水污染防治行动计划》“重点湖泊、重点水库、近岸海域汇水区域、城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到一级A排放标准。”长湖属重点湖泊，应严格控制入湖污染物排放标准。2、企业的污水污染治理设施经提标升级改造且正常运行，污染物能达标排放。长湖周边的排污单位主要是拍马、华鑫等造纸企业，另外草市、城南污水处理厂的尾水也最终排入长湖。根据调查和监测资料提供，2017年拍马造纸厂、污水处理厂等企业排放的COD 、氨氮等主要污染物均满足一级A排放标准。

同时，草案对城镇生活污水、畜禽养殖污染、水产养殖污染的治理措施和禁止性规定等有关条款都进行了补充、修改和完善。

关于水生态环境的修复。法制委员会认为，水生态环境的修复涉及因素众多，专业性强，既要因地制宜，又要符合科学，更要讲究实效。草案二审稿用四个条文予以规定，其中第二十八条第三款为新增内容：“市人民政府农业部门应当在科学论证的基础上，适当投放水生植物、滤食性鱼类、底栖生物等，修复水域生态系统。” 其他条文均作了相应的修改。(草案二审稿第三章、第四章)

五、关于法律责任设定

部分常委会组成人员提出，有些禁止性规定未设置处罚条款，有的规定处罚偏轻，还有的规定吊销许可证和营业执照不合适。法制委员会认为，法律责任的规定需要认真斟酌，凡有禁止，必有罚则，而且必须要有上位法的依据。草案二审稿第三十条概括规定：违反本条例的行为，法律法规有处罚规定，从其规定。二审稿第三十一条、三十二条、三十三条规定了具体的法律责任，主要是水利部门、环保部门和长湖生态管理机构执法主体的执法责任。其他具体法律责任，上位法已有明确规定的，不再作重复规定。在第三十二条增加了一款：“违反本条例第二十条第二款规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”处罚规定。增加第三十三条第(三)项“违反本条例第二十五条第六项规定，使用造成水体污染的诱饵垂钓的，由长湖生态管理机构责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处一百元以上五百元以下罚款。”草案中所有法律责任的规定，都有上位法明确的依据或者参考依据，没有超过数额，也没有新设处罚措施。(草案二审稿第五章)

此外，根据常委会组成人员的意见，还对草案其他一些条款进行了补充完善、删减合并和文字修改。

法制委员会在审议中认为，草案还需要在以下方面加强调研，广泛听取意见，凝聚共识，进一步修改完善草案。

一是加强与荆门、潜江两地的沟通协调。荆门、潜江两地对长湖保护工作也十分重视，对我市提出的建立长湖保护沟通机制和联席会议制度，互通信息，共享资源等建议十分赞同，荆门还表示可先行制定长湖保护的政府规章，共同保护长湖。

二是加强与省水利部门等单位的联系。了解省水利厅组织制定的《长湖保护规划》和“长湖一湖一策”进展情况。长湖立法要与保护规划、一湖一策相衔接，草案中专业性强的内容需要以规划为指导，体现立法的科学性。

三是加强长湖生态管理机构建设。长湖保护任务重、职责多，长湖生态管理局设立不久，人员力量、技术能力、执法水平还不能完全适应长湖保护要求。要加快机构建设和队伍建设，切实承担法定职责。

四是草案内容、具体条款还需要进一步充实、完善、可操作，体现地方特色。

法制委员会已按照上述修改意见，提出了《荆州市长湖保护条例(草案二审稿)》，建议提请本次常委会会议审议。

草案二审稿和以上报告，请予审议。