市人大法制委员会关于《荆州市文明行为促进条例(草案)》修改情况的报告

日期:2018-03-14 来源:荆州市人大常委会办公室

——2017年8月24日在荆州市第五届人大常委会第五次会议上

市人大法制委员会主任委员王克梅

市人大常委会:

4月28日,市五届人大常委会第二次会议对《荆州市社会文明行为促进条例(草案)》(以下简称草案)进行了第一次审议,6月22日,市五届人大常委会第四次会议对草案进行了第二次审议,常委会组成人员对草案提出了很多很好的修改建议和意见。市人大常委会法工委对审议提出的意见和建议进行了认真的分析研究和吸纳,采取各种形式广泛听取社会各方面的意见,对草案进行修改完善。目前,草案结构合理,内容清晰,层次分明,主体职责明确,表述简明扼要,逻辑性和可操作性进一步增强。二审以后,主要有五个方面的问题需要讨论修改:1、什么是“社会文明行为”,是否需要定义。2、上位法已有明确规定的,重复规定是否适当。3、是否需要明确规定对见义勇为行为的激励措施。4、法律责任要明确主体,可操作性是否需要进一步增强。5、市政府是否需要在两年内制定实施办法。8月9日,法工委到省人大常委会法规室就上述五个问题专题请示,省人大常委会法规室给予了指导,提出了建议。8月13日,法制委员会召开全体会议对各方面的意见进行了统一审议。8月21日,请长江大学有关专家对草案文字、语法、标点符号等方面提出意见。法工委根据常委会审议意见、省人大常委会法规室的指导意见、法制委统一审议意见和各方面的修改建议,对草案进行了修改完善。现将修改情况报告如下:

一、关于什么是社会文明行为的问题。在草案起草、审议和修改过程中,一直存在对这个问题的的讨论。有常委会组成人员提出,要对社会文明行为进行界定,给予定义。法制委审议认为:1、本条例冠以“社会文明行为促进条例”,来源于民革中央领导向我市提出的立法建议。“社会文明”是相对于物质文明、精神文明、政治文明、生态文明而言的“五大文明”之一,其本身并没有严格的逻辑划分,“社会文明”概念也没有很权威、很规范的表述。我们起草和修改的条例草案,内容主要是精神文明建设方面的。民革中央现在起草的拟向全国人大常委会提交的《中华人民共和国社会文明行为促进条例》草案示范文本也没有对“社会文明行为”作出定义。2、全国已出台的类似地方性法规都称“文明行为促进条例”,主要是对公民的文明行为作出规定,基本不涉及社会文明行为,而且也没有对“文明行为”作出定义。3、省人大常委会法规室的建议是,草案的大部分内容是规范和鼓励公民文明行为,在不能准确把握什么是“社会文明行为”的情况下,可以删去“社会”二字。据此,法工委将草案名称修改为“荆州市文明行为促进条例”,文本中“社会文明行为”的表述修改为“文明行为”,但在总则第一条关于立法目的内容中仍表述为“提升公民文明素质和社会文明水平”。

二、关于对上位法重复的问题。有意见认为,条例中很多内容,如公共交通秩序、公共环境卫生等,道路交通、市容环境等上位法都作了具体规定,不需要在草案中重复规定。我们在立法调研的过程中,作了大量的社会调查,梳理了我市十大不文明行为,对文明建设现状以及存在的突出问题有了较为深入的了解和把握。针对这些突出问题,尽管上位法已有规定,草案仍然在文明行为基本规范和法律责任方面作出了明确规定,虽然形式上有些重复,但内容上是荆州现实的需要。省人大常委会法规室认为,文明行为促进立法,重在引领社会文明风尚,把存在于不同领域的不文明行为集中规定在一部法规里,是可行的,有些对上位法的重复规定是必要的、适当的。

三、关于对见义勇为行为激励的问题。草案规定了对见义勇为人员受到人身伤害的要给予及时救治,需要用血的,获得优先和免费待遇。有委员提出,如此规定层次偏低,不能体现对见义勇为行为的鼓励和支持。我国民法总则和侵权责任法对见义勇为行为主要规定如何得到赔偿和补偿以及在何种情形下可以免除责任,是保障性措施,没有具体的激励性规定。省政府颁布的《湖北省见义勇为保护和奖励办法》对见义勇为人员进行帮扶和激励规定得比较原则。在调研过程中,我们了解到,目前我市地方政府财力有限,即便是省政府规定的奖励办法也难以落实。鉴于此,删去关于用血的具体规定,从总体上规定政府要对见义勇为行为优先照顾。

四、关于法律责任的问题。有委员提出,法律责任要增加可操作性,要具体规定哪一项违法行为,由哪个部门处罚,怎么处罚。省人大常委会法规室建议,能明确责任的,尽量明确,明确责任有困难的可以作概括性表述。据此,草案第三十五条规定,违反本条例,法律法规有规定的,从其规定。对草案列举的一部分具体的不文明行为,明确规定由市卫生部门、城管部门、公安机关依法处理,主要是责令改正,予以警告或者罚款,这些措施全部都有上位法的依据。

五、关于市政府是否在两年内制定实施办法的问题。法制委审议认为,条例总体上是一部倡导性的地方性法规,内容涉及文明建设、城市管理、市容环境卫生等多个方面,有的规定比较原则,但在审议修改过程中,草案的可操作性和针对性逐步得到增强。今年市人大常委会启动了制定城市综合管理条例的立法工作,今后还可能对城市市容卫生、交通秩序等制定地方性法规,对养犬、广场舞、出租车管理、共享单车管理等作出规定。市政府也可以就上述具体事项制定政府规章,如可行,也可上升为地方性法规,没有必要在本条例中规定“政府两年内制定实施办法”。

此外,根据常委会的审议意见,对草案二审稿的其他条款进行了补充完善、删减合并和文字修改,相关条款顺序作适当调整。

法制委员会已按上述修改建议提出了《荆州市文明行为促进条例(建议表决稿)》,提请本次常委会会议表决。

(2018-03-14)