关于《荆州市社会文明行为促进条例(草案)》的说明——2017年4月27日在荆州市第五届人大常委会第二次会议上

荆州市文明办

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为了加强社会文明建设，巩固“五城同创”成果，用地方立法固化荆州在创建国家卫生城市过程中好的经验与做法，也是落实全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘提出荆州先行先试的要求，根据市委、市政府主要领导的批示，市文明办作为《荆州市社会文明行为促进条例(草案)》(以下简称条例草案)的牵头单位，作如下说明：

一、制定的必要性

1、社会治理的需要。“98抗洪”、“10·24人链”、“小城大爱”等精神丰碑，塑造了荆州良好形象。但是，一部分公民和社会组织的不文明行为依然存在，有的还比较普遍，不仅影响了城市形象，也给城市管理、社会治理带来了一系列难题。不文明行为的根治仅仅依靠群众自觉、宣传教育、道德引领远远不够，必须通过法律制度来规范，用法治手段来约束。

2、现代文明的需要。法治精神是现代文明的重要基石，也是促进社会文明的重要保障。以亚洲国家为例，新加坡对随地扔烟头、高楼抛物、厕后不冲水等不文明行为制定了相关的法律规范。日本制定了《轻犯罪法》，针对一些轻微道德违反行为进行处罚。在香港，随地吐痰将被罚款2000元，而在地铁、电车、机场等公共场所，饮食，讲粗话、不排队上下车等不文明行为都构成违法，最高可判罚款2000至5000港元，情况严重的还将处以监禁。国内已有深圳、武汉、杭州、青岛、宁波等多个城市就文明行为立法，深圳连续四次获得全国文明城市称号。可以说，法治规范是促进现代文明的基石。

3、现实工作的需要。一是在立法过程中，全面梳理、剖析提炼我市社会文明行为现状，引导群众加深对文明立法的认同感，从而推动文明行为基本规范的普遍遵守。二是通过立法可以进一步厘清道德层面和法律层面文明行为边界，为鼓励和处罚提供更加清晰、明确、可操作的法律依据，真正使公民有所为有所不为。三是通过立法规范，建立道德模范、志愿者、见义勇为的关爱帮扶机制、健全文明行为奖励表彰制度，树立好人好报的社会导向。四是通过立法，明确了不文明行为的处罚力度，对拒不履行处罚决定的，执法部门应当纳将其入个人信用信息记录。条例草案还规定对打击举报人、劝告人的行为予以处罚，进一步在全社会形成自觉抵制不文明行为的良好风气，这将为我市精神文明建设工作注入强大活力，为巩固“五城同创”成果提供长效保障。

二、起草过程

(一) 立项和调研

2016年11月，市人大常委会编制2017年立法项目时将制定社会文明行为促进条例纳入其中。12月，召开地方立法论坛，市文明办、市人大常委会法工委进一步进行协商，明确条例起草方式、立法路径等。2017年1月18日，市委常委、宣传部长吴朝安、市人大常委会副主任张钦及市直相关部门召开全市社会文明立法工作协调会，明确部门职责，落实立法要求。1月22日，市文明委下发《关于建立荆州市社会文明立法工作联系会议制度的通知》，成立立法工作协调机构及起草专班。2月8日，市人大常委会法制委、教科文卫委、市文明办、市政府法制办到武汉市人大常委会学习考察文明行为立法。2月14日，起草专班召开第一次全体会议，确定条例草案框架及工作进度。2月16日，征求沙市区21位区直部门代表的建议。3月1日，征求县市区文明办主任建议。3月8日，市人大常委会法制委、教科文卫委、市文明办、市政府法制办、长江大学法学院等相关同志前往杭州市人大学习考察文明行为立法。3月13日，市委常委、宣传部长吴朝安、市人大常委会副主任张钦及市直相关部门召开全市社会文明立法工作第二次协调会。

(二)起草和修改

2017年2月6日，委托起草单位长江大学法学院借鉴深圳、武汉等条例内容，拿出讨论稿第一稿。2月12日至3月4日，广泛开展十大不文明行为调查， 18.5万人次参与(其中书面问卷4万份、网站与微信11万余人次、荆州绩考网3万人次、记者采访5千人次)，根据统计数据相继拿出4个讨论稿。3月6日，依据民革中央关于制定社会文明立法示范文本，对相应条文进行了删减，完成讨论第六稿。3月13日至15日，在听取社会文明立法成员单位主要负责人的意见和征求社会各界的建议后，形成讨论第七稿、第八稿、第九稿。3月17日，起草专班召开全体成员会议，对条文逐一推敲打磨，之后送市政府法制办进行合法性审查，修改后最终形成正式文本《荆州市社会文明行为促进条例》(草案)，并于3月27日在媒体上全文登出，公开征求意见。

三、主要内容

《荆州市社会文明行为促进条例(草案)》共七章48条，分别为总则、文明行为基本规范、文明行为鼓励倡导、保障与职责、监督与奖励、法律责任及附则等内容。

(一)关于荆州市社会文明行为促进条例草案的名称

目前， 以社会文明行为促进条例来命名的地方性法规，我市还是全国第一家。武汉、杭州、青岛等地出台的条例，对象是公民个人，而我市增加“社会”一词，突出了公民主体对象的同时，兼顾法人和其他社会组织的文明行为(包括行业文明、社会文明、家庭文明等)。据此，在条例草案的第二章文明行为基本规范和第三章文明行为鼓励倡导，针对公民个人文明行为予以规范，同时第二十条至二十三条，针对文明家庭、文明社区、文明乡村、文明社会组织等进行规定，所以采用了社会文明行为促进条例草案的名称。

(二)关于职责与保障，监督与激励

条例草案第四章对相关部门的职责予以了明确。条例草案第五章，对我市文明行为的监督措施和奖励措施进行了概况性列举，监督包括内部责任、社会监督、新闻监督，激励包括建立健全先进模范人物的激励制度;对志愿者服务实行星级评定、积分兑换等;对正在实施见义勇为的人员，予以援助和保护。这样既可以明确部门和社会组织的工作职责，也为履职不到位实行责任追究提供法律依据。同时，监督措施的完善可以倒逼公民自我约束、遵守文明行为规范，奖励措施也将大大激发公民争当文明市民、敢于与不文明行为斗争的热情和底气。

(三)关于法律责任

在鼓励、倡导文明行为时，必须大声谴责、坚决制止各种传统陋习和不文明习惯，并对触犯法律的严格查处，这都是促进的具体举措。所以，条例草案第四十六条以列举方式，对公共场所比较常见、群众反映最为强烈的应当处罚的不文明行为作了规定，并突出了这些不文明行为的处罚力度。一方面，以列举的方式明确相关执法部门的责任，避免职责不清，推诿扯皮，管理缺失;另一方面，条例草案第四十七条，加大对执法部门的监察处罚力度，督促履职到位，确保条例的贯彻实施。

以上说明和条例草案，请一并予以审议。

（2018-03-13）