聚焦第五个“宪法宣传周”

今年12月4日是现行宪法颁布40周年，也是第九个国家宪法日，将迎来第五个“宪法宣传周”。荆州日报推出专版，进一步深入学习贯彻落实党的二十大精神、习近平法治思想，弘扬宪法精神，展示我市在探索推进地方性法规“三入”工作的做法和成效。

坚持依宪立法 维护宪法权威

莫纪宏

我们党历来高度重视法治工作，党的二十大报告将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”单独作为一部分，围绕着全面依法治国提出了四个方面的任务和要求。其中第一项就是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。报告提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。

领悟好、贯彻好党的二十大报告的相关要求，就要进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强立法工作，提高立法质量。在十一届全国人民代表大会四次会议上，全国人大常委会工作报告提出，“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。由此可见，以宪法为核心，从中国特色社会主义法律体系形成之初就成为中国特色社会主义法律体系的重要特征。

为了保证构成中国特色社会主义法律体系的各项法律法规等规范性文件符合宪法的要求，党的十九大报告提出了“推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的要求。合宪性审查就要确保法律法规和其他规范性文件符合宪法规定、宪法原则和宪法精神的要求，在制度上要确立宪法在中国特色社会主义法律体系中的核心地位。

为了保障宪法在中国特色社会主义法律体系中的核心地位，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“使每一项立法都符合宪法精神”。立法法第三条规定，立法应当遵循宪法的基本原则。由此可见，深入贯彻落实党的二十大精神，就一定要抓好“依宪立法”。坚持“依宪立法”原则，使法律法规等规范性文件与宪法相一致，才能保证中国特色社会主义法律体系始终以宪法为核心。必须确立“依宪立法”在立法工作中的指导地位，并使得每一项立法都符合宪法的规定、原则和精神，确保立法工作和法律体系建设体现法制统一性特征、维护宪法作为根本法的最高法律权威。

（莫纪宏，中国法学会宪法学研究会常务副会长、中国社会科学院法学研究所所长）

（原载《人民日报》2022年11月17日第17版）

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以“三入”工作为抓手

推动地方性法规正确有效依法实施

荆州市人大常委会法工委、研究室

习近平总书记指出，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，强调了在全面依法治国的时代背景下，宪法和法律实施的重要性和现实意义。荆州市人大及其常委会自2016年1月1日正式行使地方立法权以来，共出台地方性法规7部，其中《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》得到了全国人大的肯定。《荆州市长湖保护条例》《荆州市扬尘污染防治条例》《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例》等法规的出台，有力地促进地方经济与社会发展，充分发挥了立法的引领、推动、保障作用。立良法是做完了上半篇文章，促善治是下半篇文章。在省人大常委会指导和市委领导下，荆州市人大及其常委会坚持立法与实施并重，一手抓立法质量、一手抓法规实施，积极探索地方性法规“进入执法、融入司法、列入普法”，推动法规正确有效依法实施，取得了初步成效。

6月28日，市六届人大常委会召开第三次会议，市人大常委会主任段昌林在传达学习全国人大常委会湿地保护法实施座谈会精神时强调，要认真贯彻长江保护法等法律法规，守护蓝天碧水净土，绘就美丽荆州新画卷。

3月1日起，我市第7部地方性法规《荆州市中心城区机动车停车条例》正式施行。2月28日下午，市人大常委会召开新闻发布会，通报《条例》制定的相关情况。

按照省人大常委会统一部署，9月22日，宜昌、荆州、荆门、恩施四地在武汉召开会议，讨论开展“宜荆荆恩”区域协同立法工作，在环境保护、生物多样性保护、全域旅游等方面联手合作，以协同立法形式探索治理新途径。

聚焦立法现状 作出“三入”决定

荆州前贤张居正说“天下之难不难于立法，而难于法必必行”，一语道出奉法的真谛。2017年底，荆州市人大常委会委托长江大学法学院对本市已经出台的地方性法规进行了立法后评估。评估发现，尽管人大常委会在立法中做了许多宣传工作，但是效果不理想，不仅市民对这些法规知之甚少，而且相当一部分行政执法人员、司法人员对法规内容也不甚了解，更谈不上进入行政执法办案程序和司法适用。地方性法规如果不能得到正确有效实施，不仅浪费立法资源，而且会带来一定的负面效应。如何破解地方性法规实施难题，既有实践意义，也具有理论意义。市人大常委会组织进行广泛深入的研究论证，开展“推进地方性法规实施”征文，举办专题学术论坛，并将之确定为理论研究课题。在理论和实践相统一的基础上，2018年8月30日，荆州市人大常委会审议通过了《关于全面推动地方性法规进入执法融入司法列入普法工作的决定》（以下简称《决定》），从法制层面规范这项工作，首开设区的市出台专门决定推动地方性法规实施之先河。

《决定》分为5个方面共十六条，包括提高思想认识、坚持党的领导、加大监督力度、发挥主体作用、深入普法宣传等。《决定》要求各级人大着力推动法规“三入”工作，明确各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关是法规实施的重要主体，应当切实承担起法规“三入”的法定职责。《决定》还明确实施机关的主体责任，对完善配套制度和实施措施、依法落实监察职责、强化地方性法规司法适用作了规定，确保法规严格贯彻实施。建立全方位的监督体系，以法规实施情况报告制度、开展实施情况调研、加大执法检查力度、加强跟踪督办等多种形式开展监督，推动“一府一委两院”贯彻实施法规常态化、规范化。要求全面落实普法责任制、开展形式多样的宣传普及活动、鼓励社会参与和监督，营造法规实施的良好氛围。通过完善立法后评估机制、建立考核评价制度、健全法规适用反馈机制，促进地方性法规实施取得实效。

明确各方职责 抓实“三入”工作

法规实施是一项全面、系统、复杂的工程，市人大常委会建立统筹协调的工作机制，构建在党委领导下，人大推动，行政机关、监察机关、审判机关、检察机关实施和全社会参与的地方性法规实施工作格局，推动“三入”落实落地。

党委重视抓“三入”。坚持在党委领导下推动“三入”工作，主要是建立健全两项制度。一是健全向党委请示报告制度。各级人大及其常委会和“一府一委两院”要在党委的领导下，各负其责，将地方性法规“三入”工作摆上重要位置，定期研究解决实施中的困难和问题，重大问题应当及时向同级党委请示报告。如荆州市委就将推动“三入”工作列为全市改革项目，并将其纳入法治荆州建设重要内容，召开专题会议研究《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》实施中存在的问题。二是建立统筹协调的工作机制。积极构建在党委领导下，人大推动，并形成行政机关、监察机关、审判机关、检察机关实施和全社会参与地方性法规实施的整体合力。

人大推动抓“三入”。市人大常委会把推动“三入”作为监督工作的重要举措：一是制订法规实施方案。在本地每部地方性法规公布时，专门印发法规实施方案，明确法规“三入”的责任制、时间表、路线图。同时，在年度“一要点两计划”的基础上，制定推动地方性法规实施的年度工作计划，将实施任务按年度项目化、具体化、清单化。二是实行地方性法规实施情况报告制度。加大对地方性法规实施工作的指导和监督，督促政府在法规实施一年后，向人大常委会报告法规实施情况。三是加大执法检查力度。有计划、有重点、有针对性地组织人大代表对法规实施情况进行执法检查，高悬“法律巡视”利剑。四是建立跟踪督办机制。对执法检查发现的突出问题和常委会的审议意见，要督促同级政府及行政执法机关、监察机关、审判机关、检察机关限期解决、跟踪问效，并督促对有关责任单位和责任人依法严肃追责；对发现的违纪违法线索，督促及时移送纪检监察机关或者检察机关。五是完善地方性法规立法后评估机制。地方性法规公布实施之后，人大常委会可以采取实地调研、委托第三方等形式进行立法后评估，对法规的制度设计、实施效果、存在问题等进行客观分析评价，提出实施意见和建议。迄今已听取了包括《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例》等在内的5部法规实施情况报告，肯定法规实施的成绩，提出存在的问题和工作建议。

主体履职抓“三入”。地方性法规能否得到正确有效实施，关键在于实施主体的责任是否压实。一是完善配套制度和实施措施。对于需要制定与地方性法规相配套的政府规章和其他规范性文件的，“一府一委两院”应当及时制定，并依法报备，未在规定时限内制定的，实施机关应当向人大常委会说明情况。二是制定落实考核评价制度。将地方性法规实施列为法治政府建设和依法行政的重要考核指标，强化专项督查，对工作落实不力的进行问责追责。进一步完善行政执法行为考核制度，加强执法考评和考评成果运用，指导执法人员自觉履行法定职责，严格规范执法行为。三是强化地方性法规的司法适用。将地方性法规纳入审判机关、检察机关的业务学习范围，加强对法官、检察官及辅助人员等的学习培训，增强其适用地方性法规的能力。审判机关要注重研究解决审判中出现的新情况、新问题。检察机关要将地方性法规的实施作为法律监督的重要内容。四是健全司法适用和法律监督的反馈机制。审判机关、检察机关要加强与同级人大常委会的沟通和衔接，对在审理、裁判和法律监督中发现地方性法规需要立改废释的情况，应当及时提出工作建议。

营造氛围抓“三入”。加强地方性法规的宣传普及是做好“三入”工作的基础。一是全面落实普法责任制。将地方性法规的宣传普及工作列入五年普法规划和年度普法计划，将其纳入法治建设、文明创建、社会治安综合治理等重点工作的考核内容。同时，强化实施主体的宣传普及职责，积极探索落实“谁司法谁普法、谁主管谁普法”的普法责任制。二是开展形式多样的地方性法规宣传普及活动。健全立法、执法、司法全过程的地方性法规宣传普及体系，根据地方性法规的特点，通过丰富多彩、喜闻乐见的形式开展地方性法规的宣传教育，不断完善媒体公益普法宣传，让人大立法、行政执法、案件审理和裁判、法律监督、纠纷调处、法律服务的过程成为向广大公民尤其是公职人员宣传普及地方性法规的过程。三是完善社会参与和监督机制。鼓励和支持广大公民积极参与推动地方性法规“三入”的监督工作，提高监督效果；建立对有关机关不执行地方性法规行为的投诉举报登记制度，拓宽监督渠道；及时反馈群众意见，保证公民的诉求能够得到有效处理。发挥好传统媒体和新兴媒体舆论监督的责任，为全面实现严格执法、公正司法、全民守法作出不懈努力。如，荆州市积极宣传普及地方性法规，实现了“七五”普法和年度普法有计划、中心学习组学习有专题、法律法规“六进”活动有内容，并把“三入”工作作为全市“七五”普法中期检查的一个重点，市委宣传部、市普法办每次组织的法制宣传活动都有地方性法规的内容，为宣传《荆州市文明行为促进条例》，监利县花鼓剧团还专门制作了小品《错怪》。

助推市域治理 突出“三入”成效

地方性法规的生命力在于实施，检验实施的标准在于成效。“三入”工作开展以来，市人大常委会推进有关方面全面落实《决定》，督促政府及相关部门完善地方性法规实施的配套措施，在古城保护、创文创卫、扬尘治理、河湖保护等方面都取得显著实施成效，打造了地方性法规实施的“荆州样板”。

有力推动古城保护与疏散。《荆州古城保护条例》实施以来，古城人口和功能疏散明显加快，荆州中学、荆州医院等大型事业单位外迁出城，荆州区政府等众多政府机关相继搬迁至荆北片区，古城疏散按下加速键；古城历史文化街区的保护与建设依法推进，启动实施《荆州古城修复与保护》项目，涉及城墙维修、民居修缮、护城河清淤、内环道改造、城内湖泊疏浚、水系连通、人工湿地生态驳岸建设、开元观环境整治与石质文物展陈利用、博物馆整体改造与展陈更新、护城河东岸建筑拆除、游客服务中心等保护利用与环境整治工程，为推进荆州城墙联合申遗工作、创建古城国家5A级旅游景区奠定良好的基础；行政执法监管显著加强，以古城保护条例为准绳，市名城办协调相关部门开展全市名城、名镇及历史街区、历史建筑以及棚改片区历史民居保护监管工作。市工商局、文旅委组织开展了旧货市场、古玩市场专项执法检查。财政、发改、环保、旅游、文化、水利、民宗等部门按照各自职责共同守护好这一南方完璧，古城旧貌焕发新颜。

有力推动文明行为规范。文明行为促进条例颁布后，市长亲自带队调研《条例》执行情况，召开专题座谈会研究部署具体落实措施，定期召开联席会议跟进工作进展，制定行动方案明确部门责任，出台了一系列规范性指导文件，将《条例》赋予部门的职责进一步细化、量化、具体化。2019年荆州市开展十大专项整治行动，清除中心城区44个社区和130条背街小巷乱搭乱建问题，拆除违法建筑1007处、17万平方米；规范、取缔摆摊设点、占道经营18000余起，规范店外经营15000起；制作张挂公益广告3万多幅（条），处置小广告5000余起，并对14起问题相关商户按《条例》规定进行处罚。中心城区10万余人次志愿者走进城区街道开展文明交通劝导活动，劝阻行人、非机动车交通违法11万人（辆次），真正把《条例》贯彻落实到了人民群众的行为举止之中、大街小巷之上。

有力推动扬尘污染防治。扬尘污染防治条例实施后，全市各部门进一步强化主体责任，加强监管责任，对全市扬尘污染源进行全过程管控，持续保持高压态势。2019、2020两年时间，市级累计巡查发现各类扬尘污染问题3678个，惩处扬尘污染违法行为500余起，责令停工整治工地44个，处以罚款15万余元，实施信用惩戒企业45家，推动空气环境质量改善，全市优良天数比例逐步上升。截至2020年底，全市PM10年均浓度为64微克/立方米，较2019年下降22.9%；PM2.5年均浓度为37微克/立方米，较2019年下降19.6%；优良天数比例为87.4%，较2019年上升11.0个百分点，全面完成省政府下达荆州市的“十三五”以及2020年空气质量考核目标任务，空气质量改善幅度在全国168个重点城市中位居第六，在2021年首次达到国家二级标准。

有力推动湖泊生态功能修复。《荆州市长湖保护条例》作为湖北首部一湖一法，实施以来一直将管控水域岸线和推进污染防治作为两条主线，以最严格的措施保护长湖。纪南文旅区、沙市区积极推进长湖退垸还湖工作，全面完成了退垸还湖任务7149亩（其中纪南文旅区3999亩、沙市区3150亩），增加了湖泊调蓄面积。投资3.8亿元，加固长湖湖堤66.283公里，建设堤顶道路47km，穿堤建筑物25座，大大地提高了长湖的防洪能力。取缔水上餐饮船舶3条、内垸农庄3处，清除各类涉湖违章建筑物，查处非法取土5起、围湖造田2起，清理固体废弃物11处，关停规模养殖企业144家，关停禁养区内畜禽规模养殖场（专业户）7家，有效保护了长湖沿线生态环境。目前，长湖生态环境得到明显改善，生物多样性得到有效修复。长湖鸟类种群与数量有了大幅增加，昔日碧波万顷的大湖风光重现长湖。

7月3日，全国人大常委会委员长栗战书在长江保护法执法检查座谈会上指出，荆州市制定了《长湖保护条例》，“一湖一法”因地制宜地延展了法律的触角、延伸了监管的“探头”。

经过几年的实践探索和推广完善，“三入”工作用一桩桩鲜活的案例、一件件有分量的工作成果，证明了地方性法规进入执法融入司法列入普法的可行性和科学性，“三入”工作机制也成为了荆州市人大常委会一块工作品牌。2018年全国人大常委会法工委《法制简报》专版刊发推介“三入”工作。2019年，湖北电视台、湖北日报等媒体对我市“三入”工作进行了专题报道；省人大常委会网站刊发荆州“三入”特色工作；福建泉州、山东滨州、新疆博州等地人大常委会借鉴“三入”工作模式，出台相关决定。2020年，“三入”工作获评湖北省十大创新案例，2021年，“三入”工作获评全省人大系统“十大创新工作”。未来荆州市人大常委会将会始终坚持立行并举，不断加强统筹协调，强化检查监督，确保法规立一件、成一件，实施一件、起效一件，为全面实现严格执法、公正司法、全民守法作出不懈的努力！