关于2014年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2015年8月27日在荆州市第四届人大常委会第三十四次会议上

市审计局局长周昌俊

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市政府委托，向市人大常委会报告2014年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

2014年，在市委、市政府的正确领导下，各部门和单位切实履行职责，认真执行市人大批准的财政预算，较好完成了年度预算收支任务，财政管理水平和财经法纪意识不断增强，促进了全市经济社会稳步发展。

——财政收入稳定增长。2014年，城区地方财政总收入完成730635万元，增长15.9%。城区地方公共财政预算收入完成474978万元，增长18%。

——财政支出结构进一步优化，民生等重点支出保障得到加强。2014年，市直用于教育、医疗、社会保障等民生领域支出183783万元，较上年增长42.49%。

——财政管理改革持续推进，预算公开及专项治理成效明显。为适应税制改革，进一步调整和完善了城区财政管理体制，注重推行预算公开和财政绩效管理，认真开展落实“八项规定”等专项治理工作，各项制度逐步完善，财政管理逐步规范。

对2013年度市本级预算执行和其他财政收支审计反映的问题，市政府召开专题会议进行整改。市直各部门、各单位认真落实市政府专题会议要求，采取收缴财政、退还违规发放的津补贴、取消违规收费、归还挤占挪用资金、调整有关账目、完善各项制度等方式积极整改，并对相关责任人员进行了追究。具体整改情况市政府已于2014年底向市人大常委会专题报告。

一、市直预算执行及决算草案审计情况

审计表明，市直预算执行情况总体较好，决算草案较为真实、准确。审计发现的主要问题：

一是预算调整幅度较大。2014年底，市直公共财政预算总收入由329183万元调整为410900万元，调增24.82%;公共财政预算总支出由329183万元调整为403834万元，调增22.68%。预算编制的完整性、准确性有待提高。

二是结转下年支出数额较大。2014年结转2015年支出116029万元，占当年公共财政预算总支出的27.8%。既有部分上级转移支付下达较迟、部分项目达不到拨款条件等原因，也有预算编制不够科学准确、预算执行进度较迟缓等因素。预算支出的时效性有待提高。

三是决算草案编报不完整。2014年由于沿袭了以往年度的预算口径，决算草案编报时为保持与预算口径的一致性，部分上级转移支付资金和财政存款利息收入未纳入预算和决算草案编报范围。部分非税收入的收支因考虑一般公共财政预算收入的结构和质量，未纳入公共财政决算草案编报范围，而在财政专户中核算。如行政事业性支出27804.94万元未纳入金库核算等。

四是政府性基金决算草案编报不够准确。部分政府性基金项目结转下年支出。

五是部分单位决算数据反映不完整。上级部门及相关单位直拨到单位基本户的款项、部分单位坐收坐支的款项、单位动用基本账户历年结余等情况有的没有在决算草案中反映。少数单位对国库已经列支尚未使用的款项也未在决算中予以反映。

二、市直财税管理审计情况

从审计情况看，财税管理的规范化程度和精细化水平不断提高。审计发现的主要问题：

一是小税种和零星税收征管不到位。通过重点检查部分企业和单位缴纳城镇土地使用税发现，湖北大班木业有限公司欠税30.95万元，荆州市博强商贸有限公司欠税21.19万元，荆州市宇吉生物科技有限公司欠税15.9万元，华中农高区新建区域至今未开征城镇土地使用税。税务部门对机关事业单位及所属经济实体的税收征管不严，漏征个人所得税和资产出租后相关税收的情况比较普遍，事业单位经营服务性收入和机关事业单位所属经济实体漏缴欠缴税费问题比较突出。

二是预算批复及资金拨付不及时。财政及部分具有再分配职能的单位对专项资金的细化安排较迟。如2014年预算安排市科技局专项资金366万元，直到年底才批复下达，当年实际支出60万元，结转下年支出300多万元。上级专项转移支付拨付的中间审批环节较多，层层审批的周期较长。

三是国库集中收付管理没有完全到位。部分非税收入收支没有通过国库，而是直接通过专户核算(今年起已经整改)。部分单位通过零余额账户向基本户和工资户违规转款。

四是财政对预算单位的监管不严。表现为，公务卡推进力度不大，部分单位公务卡的使用存在公私混用现象;相当一部分单位仍从零余额账户提取大额现金;对预算单位基本户的监管不严;对政府集中采购、收支两条线等相关财政管理制度的落实缺乏有效监督。

五是对财政专项资金和政府性基金的安排使用审核把关不严。上级专项资金和非税收入较多的单位以及使用政府性基金的单位在项目安排上相对宽松，项目立项及预算标准缺乏科学依据，项目不够细化，普遍存在日常公用支出挤占项目经费的情况。

三、市直部门预算执行审计情况

今年纳入部门预算执行审计的单位数量进一步增加，基本做到了政府工作部门全覆盖。审计情况表明，各部门、各单位的财政财务管理进一步规范，“三公”经费进一步压缩。发现的主要问题：

一是预算编制的科学性不够，决算与预算形成“两张皮”。在2014年预算编制过程中，仍采取明显偏低偏紧的公用支出预算标准和编制口径，实际普遍存在的如职工工作餐、临时人员工资、物业管理、“三万活动”等支出未足额纳入单位基本支出编制范围，预算编制失实失真。部分单位对预算编制工作不够重视，一些可以预见的收支项目漏编预算;一些单位必须开支的项目编报零预算;一部分无专项资金和非税收入的单位因无资金来源，其基本支出在预算中得不到充分保障。预算执行过程中各预算单位或通过追加预算，或通过挤占挪用项目资金，或直接动用其基本户的历年结余资金保障支出，导致实际支出与预算普遍存在较大差异。

二是仍有少数部门、单位违规发放津补贴。如发放固定性下乡补助、内部实绩考核奖、值班费、交通费、加班费、考务费、计生用品费、独生子女医疗费等;有的违规报销未成年子女学杂费;有的扩大范围发放未休年假补助;有的不按政策规定代扣代缴个人所得税，应由个人缴纳的医疗保险部分由单位负担等。与此同时，机关所属二级单位是否纳入、如何纳入社会管理综合治理等“五项考核”范围政策不明确，实际操作不一致，在奖励性补贴发放过程中差别较大。

三是少数单位财务管理制度不健全，管理不规范。有的仍在违规收费;有的将单位收支在往来科目中核算;有的违规报销不应纳入公务开支范围的商品;有的使用不合规票据甚至假发票报账;有的违规在其他单位报账;有的票据只有经手人、审批人签字而无事由;有的会计明细账以“某某报账”代替支出内容;有的单位合并后不及时清理往来账目和银行账户;有的不严格执行收支两条线，在单位基本户中坐收坐支，甚至放在单位保险柜或交由个人私存私放;有的执收执罚单位对暂扣款的保管、上缴、返还以及转入罚没等管理不规范。

对部门预算执行中发现的问题，由于涉及的单位较多，我们将逐一开具清单，如实向市人大、市政府报告和反映。与此同时，绝大多数被审计单位对审计发现问题高度重视、边审边改，并举一反三、自查自纠。

四、机关事业单位国有资产管理审计情况

审计发现，部分机关事业单位对所占用的国有资产管理不够规范，问题相对突出。

一是所属经济实体产权不明晰。交通、教育、住建委等系统的部分单位所属经济实体过去以单位资产或资金作为注册资金，却以协会名义、以集体所有制企业名义甚至以个人名义注册，加之经营期间有的采取了个人集资，有的对占用的国有资产进行了投资改造，致使企业产权不明晰。

二是资产管理制度执行不严格，资产变动后账务处理不及时、不准确。有的添置固定资产后不及时入账，有的资产处置报废后不及时调账，导致账实不符。

三是资产使用处置行为不规范。有的将车辆违规外借其他单位人员长期使用;有的对外出租、转让资产过程中不经过公开程序，租赁期限长短不一，租金标准各异，存在随意性;有的合同条款不严谨，执行合同不严格，长期拖欠租金;有的对在合同期内投资改造缺乏监督约束，致使合同到期后不能按期收回，留下后遗症，如公路宾馆的合同纠纷已进入诉讼程序。

四是部分单位资产租赁、处置收入未纳入预算管理，甚至直接抵充开支，逃避财政监管。

五、部分中介服务机构审计情况

审计发现，在市直仍存在“红顶”中介现象，相关部门落实简政放权政策不到位，经济社会发展环境有待优化。

一是依托行政职能违规成立中介机构。如市公共资源交易管理局2008年投资成立荆源信息咨询事务所，一无资质，二无专业人员，将本应由招标代理机构收取的费用统一集中到公司收取，审计后已整改注销。市交通学校停止办学后，2006年市运管物流局以市道路运输管理协会名义租赁交通学校场地，成立舒云公司，开展培训业务。2008年，港航中专以12名职工名义成立博龙船务有限公司，代理船员培训、考试、申领证书等服务。

二是中介机构与行业主管部门没有实质脱钩。港航局船舶交易所撤销后，2012年又以私人名义实则单位出资成立津江公司，开展船舶交易服务，其人员、资金、办公场所均为港航局提供，财务由港航局财务人员管理。

三是以中介服务名义收费获取高额利润。2009年教育局所属市教科院的全部收费项目被取消后，2010年又成立星苑教育咨询服务公司，以公司名义违规收取高中质检、初三市调考和中考资料费，2010年至2014年收费总收入1442.5万元，其中利润达到788.43万元。目前检察机关已经介入调查。

六、城镇保障性安居工程审计情况

根据审计署统一安排，今年继续对2014年城镇保障性安居工程进行了跟踪审计。发现的主要问题：

一是保障性安居工程进展较慢，造成大量资金结余。市本级2014年末累计结余94153.37万元;菱角湖农场2012年477户省级配套资金357.75万元因危改补助政策前后标准不一致而滞拨。

二是保障性住房分配过程中审核把关不严。审计抽查发现，41户保障对象隐瞒家庭收入、住房情况，骗取经济适用住房41套;5户已享受廉租住房配租后，重复享受经济适用住房;404户保障对象不再符合廉租房条件后，未按规定及时退出或调整租金。

三是少数建设项目未严格执行基本建设程序，或未公开招投标、或未办理施工许可证即开工建设。有的项目选址不准、位置偏僻，如沙市农场339套公租房空置未用超过一年。

七、城市建设和政府重点投资项目审计情况

上半年，对市城投公司、沙北新区投资开发公司及楚天置业公司送审的城市建设项目和市体育中心、奥体中心场馆建设、文保中心科研楼等重点投资项目进行了审计。项目送审金额198000万元，目前已完成送审额106000万元，审减14000万元。审计发现的主要问题：

一是“费率招标”方式造成成本失控。“费率招标”是指投标人在投标报价时，以费率的高低代替工程总造价的多少进行竞标，该方式不用编制工程量清单和控制价，在施工图设计之前就可以组织招标。送审的项目中，实行“费率招标”的项目达70%。首先，建设过程中边设计、边施工、逐步议价，大量无政府指导价的材料、设备等定价较高。如东岳安置房(一期)工程甲控乙购的水电及消防设备定价过高，审计审减达21.4%。其次，在“费率招标”方式下，施工方缺乏优化施工方案的内在动力。如滨江公园项目涉及土方及渣土运输约20多万方，60%采用小型机动翻斗车，直接增加了建设成本。再次，在施工过程中进行财政预算评审，无法收集完整工程资料，评审工作风险增大。如滨江公园、东岳安置房、体育中心等项目评审偏差涉及金额约610万元。

二是“建管一体”管理模式问题突出。文保中心科研楼建设项目实行“建管一体”管理模式，建设资金计划9300万元，项目开工已四年，仅完成结构及外装两个单项工程，审核结算造价超合同41.66%。存在部分单项工程重复设计、拆分项目未按要求纳入公开招标范围、主体结构未进行财政评审、招标清单漏项缺量、变更签证繁杂、结算造价超合同等问题。其主要原因在于，建管一体项目由建设单位自建自用，缺乏约束机制和考评机制，致使建设单位忽略了对项目建设的过程管理;前期工作缺乏深度，决策随意性大;项目单位专业能力不足，内控制度不健全，缺乏必要风险防范。

三是指挥部建设模式职责模糊。体育中心建设项目采用指挥部建设模式，由其下设的投资控制组进行建设投资控制，淡化了项目法人的责任，在项目建设过程中多方参与、多头管理，建设流程不畅，各项制度性约束机制难以到位，增加了管理风险。

四是部分项目存在超付工程款隐患。体育中心、东岳(一期)及徐桥安置点还建房等BT项目招标文件中关于付款方式的设置，未与结算审计流程较好衔接，按照合同付款方式，在结算未经审计时，工程进度款即可付至全部工程款的95%，合同付款条件有明显漏洞。

五是征迁管理不到位。奥体中心改建工程征迁工作由荆州开发区组织实施，市城投公司按申报共拨付征迁费用8000万元，实际支出7903.6万元，其中724.32万元用于周梁玉桥等非奥体中心项目的拆迁补偿以及工作经费等开支。

八、加强财政管理的意见

审计发现的上述问题，反映出政府管理包括财政管理的规范化、精细化程度有待提高，有些方面的制度规定需要按照深化改革的要求进一步完善，各个方面的管理制度需要进一步严格，对各部门各单位的监管需要进一步加强。同时，也反映出部分单位政治敏感性不强，对中央“八项规定”要求认识不高、执行不严;落实党风廉政建设主体责任和监督责任不到位;对贯彻实施新预算法认识不足、理解不透;对财政财务管理和相关内部控制工作重视不够、管理不力，特别是相当一部分机关对所属单位只管业务不管财务，财务管理上各行其是、放任自流。要以贯彻落实新预算法和财税体制改革的相关配套文件为契机，加快推进财政管理和其他各项改革措施的落实。

一是要建立健全全面规范、公开透明的预算制度。市直财政预算和部门预算要真正实现“全口径、全覆盖”，做到真实、完整、准确;要按照实事求是、厉行节约、确保运转的原则，将单位人员经费和公用经费足额预算，开前门、堵后门，开正门、堵偏门;要按照量力而行、先急后缓、绩效管理的原则，科学编制项目预算，真正做到实化、细化、项目化，以预算的科学性、规范性来保障预算的权威性，使之成为刚性约束。

二是要加强监督检查，全面落实财政管理制度。要规范财政自身及各预算单位的账户设置，完善国库单一账户体系，真正实现全口径的预算管理;建立健全机关事业单位国有资产管理制度，改进对单位国有资产的监管;加强和改善政府集中采购管理工作。

三是要用好用活存量和财政间歇性资金，提高财政资金使用绩效。要以清理存量资金为契机，加强对财政及各部门单位存量资金的归集、整合和再分配工作，同时不断提高预算的科学化水平，防止出现新的沉淀资金。

四是要积极推行政府投资项目代建制，真正做到“投、建、管、用”四分离。理顺政府投资建设管理中心的管理体制，扩大代建项目实施范围，引入市场竞争择优机制，引导代建市场逐步走向社会化、专业化。

五是要严肃财经纪律，规范财政财务管理。加强对审计发现问题的督促整改，责成各部门、各单位落实主体责任，举一反三，全面整改，建章立制。对整改不力的，严肃问责。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我们将在市委、市政府的领导下，诚恳接受市人大常委会的监督，紧紧围绕市委、市政府工作中心，认真执行新预算法，依法履行审计监督职责，继续加强对重点领域、重点部门、重点资金、重大政策执行和民生项目的审计监督，为推进政府管理规范化、精细化水平的不断提升，为荆州的全面振兴作出审计部门应有的贡献!

(责任编辑：子慕)