关于《湖北省促进革命老区发展条例》实施情况的报告

——2015年1月12日在荆州市第四届人大常委会第二十九次会议上

荆州市人民政府

荆州是一块红色的土地，曾经产生了湘鄂西革命根据地首府，是全国十二块重点革命老区之一。荆州老区具有革命早、历史久、分布广、牺牲重、贡献大等特点，全市老区乡镇91个，占全市乡镇(办事处、农场)总数的73.38%。“十二五”期间，省政府确定我市重点老区乡镇21个，即荆州区的马山镇、江陵县的沙岗镇、普济镇、马家寨乡，松滋市的洈水镇、纸厂河镇、陈店镇，公安县的夹竹园镇、章庄铺镇、南平镇，石首市的桃花山镇、东升镇、横沟市镇，监利县的周老嘴镇、福田寺镇、新沟镇、黄歇口镇，洪湖市的峰口镇、戴家场镇、瞿家湾镇、汊河镇。此外，“十二五”期间我市还有省定重点插花贫困乡镇27个，全市省定重点老区村、重点贫困村总计240个。在扶持老区建设中，我市除了各级扶贫开发部门履行其政府职能外，还成立了社团组织——荆州市老区建设促进会，积极参与民间扶持老区的工作。现将我市贯彻落实《湖北省促进革命老区发展条例》工作情况汇报如下：

一、加大宣传贯彻力度，营造良好工作氛围

2013年5月23日，《湖北省促进革命老区发展条例》(以下简称《老区条例》)经湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三次会议审议通过，并于8月1日起正式实施。《条例》实施以来，我市认真抓好贯彻落实，全市上下形成了宣传《老区条例》、建设老区、回报老区人民的良好氛围。一是出台政策文件。为进一步加强革命老区建设，促进革命老区经济社会发展，市委、市政府于去年3月份出台了《荆州市促进革命老区加快发展实施意见》(荆办发〔2014〕6号)，文件从贯彻实施新《老区条例》、加强老区基础设施建设、改善老区生产生活条件、建立促进老区建设发展的工作机制等方面提出了明确要求，为全市老区建设工作指明了方向。二是开展《老区条例》系列宣传。2014年8月1日，在《老区条例》实施一周年之际，我市在老区中心乡镇监利县周老嘴镇开展贯彻落实《老区条例》集中宣传活动。市人大常委会副主任任万伦、副市长康均心以及社会各界爱心人士出席活动仪式，并向周老嘴革命烈士纪念碑敬献花圈，深情缅怀革命先烈。同时，在《荆州日报》和荆州电视台《荆州新闻联播》连续推出8期《荆州老区行》系列报道，从产业发展、工业经济发展、城镇建设发展、文化教育社会发展、革命历史遗迹保护等多个侧面全面展示我市老区建设新成就。三是召开发展革命老区特色产业现场会。石首市桃花山镇2013年被评为“全省支持和促进革命老区建设发展先进单位”。为推广经验，促进革命老区共同发展，我市于去年4月上旬在石首市桃花山镇召开了发展革命老区特色产业现场会，对桃花山镇“打好革命老区一张牌，盘活产业发展一盘棋，谱写强镇富民一部曲”的典型做法进行了推广。四是加大《老区条例》执法检查力度。《老区条例》的颁布实施，标志着全省老区建设工作纳入了法制化的轨道，我市各地扶贫部门积极争取人大领导的重视，把《老区条例》的宣传贯彻和执法检查紧密结合，用《老区条例》来规范老区建设行为。石首市人大于2014年6月开展了为期一周的《老区条例》执法检查，专题听取石首市政府关于条例宣传和执行情况汇报。随后，监利县、公安县也相继开展了《老区条例》执法检查，有效促进了《老区条例》的贯彻落实。

二、突出老区重点，抓好扶贫开发

(一)加强组织领导，强化老区意识。近年来，我市各级党委、政府进一步强化党政“一把手”对老区建设和扶贫开发工作负总责的意识，全市形成了比较健全的老区建设和扶贫开发工作领导体制和机制。一是进一步健全老区建设和扶贫开发组织领导机构。全市市、县两级和重点老区乡镇、贫困乡镇进一步调整充实了扶贫开发工作领导小组和扶持老区建设委员会，对老区建设和扶贫开发工作做到了组织领导、宣传发动、项目落实、措施责任四个到位。全市8个县市区新调整的扶贫开发工作领导小组和扶持老区建设委员会，都是由政府“一把手”任组长，为加强老区建设和扶贫开发工作、整合各类扶贫资源提供了组织保障。二是完善市、县领导扶贫联系点制度。根据市委办公室、市政府办公室《关于市领导联系县市区和有关工作联系点安排的通知》(荆办文〔2013〕7号)要求，我市领导扶贫联系点经过调整后，16名市级领导联系16个省级重点老区村和贫困村，在规划指导、筹措资金、项目建设、工作督查等方面，充分发挥了领导示范点的带头作用。三是完善部门定点扶贫制度。在市委统一安排下，全市把部门定点扶贫与城乡互联共建、“三万”活动有机结合起来，统一部署，明确职责，落实任务，其中重点突出对重点老区村、重点贫困村的帮扶，进一步强化了部门驻村帮扶责任制。同时，根据荆州市《农村扶贫开发“十二五”规划政策措施分工方案》精神，全市各扶贫开发成员单位认真调研，制定年度扶贫帮扶实施方案，在年度计划和项目安排上对重点老区村和重点贫困村予以优先考虑，资金投入予以倾斜。四是建立党委、政府领导扶贫开发专题会议制度。2014年7月24日，市委书记李新华主持召开市委常委会议，听取全市扶贫开发工作和2013年度全市党政主要负责同志扶贫开发责任制考核情况汇报，会议强调进一步加大工作力度，争取更多的项目资金，促进老区贫困地区经济发展和群众生活改善。松滋市先后两次召开常委、市长联席会议，研究部署老区建设和扶贫开发工作。各地通过定期召开扶贫开发工作专题会议，进一步强化了各级各部门的责任意识、服务意识，促进了老区建设和扶贫开发工作的顺利开展。五是建立财力保障机制。全市各级政府认真落实市、县两级财政专项预算扶贫配套资金规定，建立了财政扶贫资金稳定增长机制。2013年和2014年，市本级预算分别落实财政配套资金270万元。

(二)突出专项扶贫，推进老区建设。一是强力实施整村推进。2013年以来，我市共实施112个省市重点老区和重点贫困村整村推进工作。各地以整村推进规划为平台，集中80%以上的财政扶贫资金，整合各项涉农资金，确保整村推进村投入达到100万元以上。产业化扶贫、雨露计划等财政扶贫资金项目优先安排在实施整村推进的重点老区村和贫困村。二是深入推进产业化扶贫。我市坚持用工业化的理念谋划农业产业化扶贫，推动老区建设，按照“一乡一业、一村一品”和“种植业建板块、畜牧业建小区、水产业建片带、果林业建基地”的思路，确保扶贫到村的资金50%以上用于产业发展的项目上。同时，进一步加大对产业化龙头企业的扶持力度，2013年对湖北恒泰农业集团有限公司、江陵县宏凯工贸发展有限公司、洪湖市晨光实业有限公司等3个省级龙头企业安排信贷扶贫贴息资金85万元。2014年，市扶贫办、市财政局又审核上报并落实湖北华烨水产品有限公司、湖北玉沙集团有限公司和洪湖市兴国农林开发有限公司扶贫贷款贴息资金85万元。三是大力开展扶贫培训。按照“计划指导、资金到县、培训到户、直补到人、部门协作、全程监管”的管理办法，改革雨露计划转移培训实施方式，建立科学规范的管理运行机制。全市在老区贫困乡镇、村认定雨露计划补助对象3210人，补贴资金已通过“一卡通”拨付到位。四是扎实推进片区开发。“十二五”期间，我市共有7个乡镇进入省级片区扶贫开发政策的笼子，其中石首市桃花山镇、洪湖市瞿家湾镇、江陵县普济镇作为省定重点老区乡镇被纳入省级片区开发，每个连片开发乡镇获得省财政扶贫资金250万元。此外，在省级投入有限的情况下，我市积极开展自费式片区开发。公安县针对老区狮子口镇王家大湖片区的贫困状况，县委、县政府在2013年启动王家大湖片区自费式综合扶贫开发，当年共实施9大扶贫项目，投入资金999.75万元，新建和改造泵站6座，新修村组公路15.1公里，改造高标准鱼池300亩，改造危房52户，改造供电线路4000米，新建优质油菜板块5500亩，改善了王家大湖片区老区群众生产生活条件。五是开展新一轮扶贫开发建档立卡工作。我市按照《2014年湖北省农村扶贫对象建档立卡工作方案》，积极行动，精心组织，全面启动新一轮扶贫开发建档立卡工作。全市8个县市区371个贫困村、42.21万贫困农户信息采集和识别全部完成，完成率达100%;贫困村、贫困户录入国家扶贫建档立卡网络系统录入率达100%。

(三)强化项目监管，实施精细化管理。一是严格专项资金运行管理程序。我市认真落实国家《财政专项扶贫资金管理办法》，加强老区建设和扶贫资金使用管理。按照精细化管理的要求，认真做好老区项目的筛选、立项、申报、审核、备案、实施、检查、验收、报帐等工作，定期对扶贫资金进行审计、监察、检查，确保资金安全、规范运行。二是出台《荆州市村级扶贫项目资金管理办法》。根据《财政专项扶贫资金管理办法》，结合我市工作实际，市扶贫开发领导小组在今年2月份出台《荆州市村级扶贫项目资金管理办法》(荆扶组发〔2014〕1号)，进一步规范了老区建设和扶贫项目资金的管理。三是加大老区建设和扶贫项目资金检查力度力。2013年以来，我市先后4次开展老区项目和扶贫项目专项检查，对检查中发现的问题进行了通报并督促整改。

三、存在的主要困难和问题

近年来，我市高度重视老区建设和扶贫开发工作，特别是《老区条例》颁布实施一年来，我市老区建设的大环境越来越好，通过整村推进，部分省定重点老区村基础设施面貌有较大的改观，老区群众生活质量得到提高，但由于各种因素的制约，当前我市还有部分老区群众生活困难，一些初步解决温饱的人口由于生产生活条件尚未得到根本改变，收入还很不稳定，很容易返贫;老区贫困村群众行路、饮水、用电、上学、就医、通信等问题仍不同程度存在;地方病特别是血吸虫病未能得到根本控制，因病致贫问题突出，低收人口生活十分困难，老区贫困地区与全市发展差距有继续拉大的趋势。从工作上来看，当前我市老区建设存在的问题：一是整村推进水平不高。与全市平均水平比较，我市重点老区村、贫困村发展差距较大。作为解决重点老区村和贫困村长远发展的整村推进，无论是基础设施建设，还是产业发展和社会事业建设，整合的资金仍然不够多，实际投入与老区村、贫困村的需求仍然有较大差距。从整村推进效果来看，基础设施条件虽然不断改善，但支柱、特色产业的发展仍不够，老区群众增收的渠道仍不多，稳定脱贫致富的长效机制还没有建立起来。二是地方财政配套投入不够。近年来我市市县两级虽然加大了老区建设财政投入力度，并逐步建立起财政扶贫资金投入增长机制，但地方财政配套能力与老区建设的实际需求仍存在较大差距，有的县市按省拨老区建设资金40%以上配套落实难度较大。三是老区建设的“合力效应”还没有形成。尽管我市部门帮扶、“百企扶百村”等工作形成了一定的氛围，但政府加强老区建设的目标责任管理、企业参与老区建设的“双赢”管理等机制还没有建立起来，组织社会各界力量共同参与老区建设的潜力有待进一步挖掘。

四、对策和建议

一是抓认识深化，增强责任意识。革命老区是一个特殊的地区，从什么样的角度去认识老区，用什么样的眼光去看待老区，怀什么样的感情去关心老区，对于进一步加强老区建设、促进老区发展至关重要。目前的荆州是发展中的荆州，全市经济正处在艰难的爬坡期。近年来，面对复杂严峻的国内外经济环境，市委、市政府坚持“稳中求进”、“竞进提质”的工作总基调，深入推进“壮腰工程”，着力转变发展方式，努力保障和改善民生，全市经济运行总体保持平稳，呈现稳中有进的良好态势。老区建设是荆州实施“壮腰工程”的重要组成部分，没有老区的加快发展，就谈不上全市又好又快发展，没有老区的全面小康，就没有全市的全面小康。当前我市老区建设需要从几个方面来抓好落实：一是不能忘记老区和老区人民，要提高老区意识，认真贯彻落实好《老区条例》;二是对照《老区条例》内容，认真抓好薄弱环节，落实老区政策;三是科学安排，统筹协调部署，抓好老区基础设施建设和各项社会事业发展，促进老区群众稳定增收。

二是抓三大工程，围绕重点帮扶。第一，不断完善老区基础设施建设。加强老区农田水利基本建设和小流域综合治理，完善水利设施配套，提高综合抗灾能力;搞好农业综合开发，加强经济林园建设;努力解决老区群众行路、用电、饮水、上学、就医、通信、听广播、看电视难等困难。第二，发展壮大老区特色经济。调整产业结构，利用老区的红色资源和农业资源，打造支柱产业，培育骨干企业，发展旅游经济，拓宽财政和农民增收门路。扩大招商引资规模，借助外力寻求更大发展。第三，大力实施老区农民素质提高工程。把老区建设的着力点切实转移到依靠科技进步和提高劳动者素质上来。发展基础教育，扩大职业教育和成人教育，普及实用技术，培养科技带头人，为老区建设提供智力支持。

三是抓优惠政策，加大资金投入。按照《老区条例》和省委、省政府的有关规定，积极争取市县两级老区建设财政配套资金落实。加强银企合作，积极争取信贷扶贫政策，加大对我市老区农业产业化龙头企业和特色产业基地的信贷扶贫资金投入。

四是抓驻村帮扶，确保扶持到户。将新农村建设和“三万”工作相结合，建立健全全市驻村扶贫工作队制度，确保每个老区村和贫困村有帮扶单位和驻村工作队、每个贫困户有帮扶责任人。第一，将市直“三万”工作组与驻村扶贫工作队合二为一。全市建立371个驻村工作队，派驻到371个老区村和贫困村，其中市级单位在原93个“三万”活动工作组的基础上组建90个驻村扶贫工作队，全面开展帮扶工作。第二，明确驻村扶贫工作队职责。驻村扶贫工作队要协助基层组织贯彻落实党和政府各项惠农政策，参与和帮助开展建档立卡、规划制定、引进资源、筹措资金、实施项目、监督管理、班子建设等扶贫工作，帮助老区村、贫困村脱贫致富。第三，落实老区村、贫困村帮扶资金。市财政在安排“三万”帮扶资金时，对驻村扶贫工作队单独列支，主要用于老区村和贫困村扶贫开发项目建设，切实帮助老区村和贫困村改变面貌，帮助贫困户脱贫致富。第四，加强老区村和贫困村基层组织建设。在基层组织建设薄弱的老区村和贫困村，由驻村工作队队长兼任村“第一书记”，做到不脱贫不脱钩，实现驻村帮扶长期化、制度化。

五是抓机制创新，促规范化管理。进一步完善扶持老区建设长效机制，不断增强老区开发建设活力。深化改革，在老区创新民营经济发展、人才开发引进、资金筹集使用管理、领导工作责任和社会帮扶等机制，增加老区活力，加快发展步伐。完善老区项目和资金监管机制，认真做好老区项目的考察筛选、评估论证、申报立项、审批下达、检查验收、监督管理工作。积极配合各级人大定期做好《老区条例》的执法检查工作，使老区建设工作步入法制化轨道。

为进一步贯彻落实《老区条例》，建议市人大今后从以下几个方面加大对全市老区建设工作的督察力度：

(一)加大财政扶贫资金投入。我市除了省定重点老区乡镇和村，大部分非重点老区乡镇和村都没有享受到政策扶持。按照《老区条例》和省委、省政府的要求，各级财政应当建立与本地区经济发展水平相适应的财政扶贫投入机制，列入财政预算，增加对老区的投入。

(二)加大对老区历史文物的保护力度。对于革命中心地带已建的历史纪念碑、纪念塔、纪念馆，各级政府要列支专项经费进行维修保护，对正在遭到破坏的革命历史文物进行抢救性保护。

(三)健全老区建设管理机构。按照《老区条例》规定和省委、省政府要求，我市相继建立了各级扶持革命老区建设委员会，委员会下设办公室(简称老区办)，主要负责制定老区建设规划，提出年度老区资金分配方案和项目计划，承办老区建设的日常工作，但目前我市老区办和扶贫办系合署办公，实行的是两块牌子一套班子的工作模式，充实市级、加强县级、落实乡级已成为加强老区机构建设的紧迫任务。这些都需要在今后的工作中切实加以解决。

(责任编辑：子慕)