关于2013年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
——2014年8月28日在荆州市第四届人大常委会第二十五次会议上
市审计局局长周昌俊
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府委托，向市人大常委会报告2013年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。
2013年，全市实现地方财政总收入113.17亿元，为预算105.32亿元的107.5%，增长23.2%;地方公共财政预算收入71.95亿元，为预算65.3亿元的110.2%，增长26.8%。市直地方财政总收入20.14亿元，为预算18.62亿元的108.2%，增长14.2%;地方公共财政预算收入12.54亿元,为预算11.67亿元的107.5%，增长15.9%。市直政府性基金总收入414345万元，为调整预算412698万元的100.4%;市直国有资本经营预算收入完成7801万元，为调整预算7801万元的100%。
财政资金专注用于保运转、惠民生、促发展，取得了较好的效果。一是全面保障各项重点投入和民生政策落实，集中财力保障城市建设和维护、省运会场馆建设、荆州中学、沙市中学整体搬迁和“三万”活动等重点支出。二是筹集资金全面落实市直其他事业单位人员绩效工资政策，化解市直企业养老保险基金收不抵支矛盾，理顺市直机关事业单位养老保险参保关系，减轻政府支出压力。三是创新重大产业发展基金的使用方式，采取资金调度和阶段参股等方式，大力扶持骨干企业。四是加强对政府性引导基金等专项资金管理，支持融资担保平台建设和发展，解决中小企业融资难等问题，充分发挥了财政政策在推动结构调整和协调区域发展中的作用。
对2012年度市本级预算执行和其他财政收支审计反映的问题，市政府召开专题会议进行整改。各部门、单位认真落实市政府整改要求，已上缴财政和国库资金1523.31万元，取消收费598万元，归还挤占挪用资金6935.79万元，拨付滞留资金23969.28万元，调整有关账目资金16577.37万元，完善各项制度规定8项。具体整改情况市政府已于2013年底向市人大常委会专题报告。
一、市直预算执行和财政管理审计情况
总体上看，市直预算执行情况良好，但仍存在一些需要进一步规范和改进的问题。
(一)部分上级转移支付和补助收入没有纳入本级预算统筹安排。如中、省政法转移支付资金2643万元，没有结合年初单位部门预算，统筹安排政法部门的支出，造成部分资金的重复安排，变相提高了政法部门的公用经费支出标准。
(二)国有资本经营监管不到位，国有资本经营预算涵盖范围不全，纳入监管范围的单位有的未上缴经营收益。按照授权，市国资委对市属37家国有企业履行出资人职责。2013年，市国资委实际监管并纳入国有资本经营预算的国有企业只有13家，其他企业仍由主管部门自行管理，只有5家企业上缴收益140.35万元。
(三)部分收入未纳入预算管理。如财政专户存款利息收入、部分机关事业单位的租金收入和资产处置收入等，没有纳入财政预算管理范围。
(四)部分专项收入编制支出预算不及时，有的跨年安排支出，少数上级专款拨付不及时，影响资金使用效益。市直城市建设维护税、城市教育附加、地方教育附加等项目，一直延用当年征收、次年安排的资金分配方式，延缓了资金使用时间。2013年市本级科学技术研究与开发预算资金2423万元，直到12月12日才发文安排支出。少数可以直接拨付的上级专款没有及时拨付。
(五)部分项目支出安排不够细化和准确。如“零收费”专项资金预算安排1000万元，实际执行34.63万元。
(六)财政管理制度执行不严格，落实不到位。部分单位资产处置收入和其他零星收入没有严格执行收支两条线。部分非税收入通过财政非税收入管理局直接拨付，没有严格执行国库集中支付。财政性存款的开户、转存和管理缺乏严格的管控制度，存在一定的安全和政策风险。账户管理规定执行不严格。截止2013年底，有18家单位和项目办在国库收付局保留有老账户，用于核算收支和往来资金，市卷烟市场管理工作领导小组办公室的工作经费形成了包包账。
二、市直部门预算执行审计情况
今年重点审计了市人社局、国土局、公安局、检察院、环保局、房管局、国资委、财政局、荆州开发区等单位，延伸审计了所属的部分纳入部门预算管理的二、三级单位。审计情况表明，各部门严格落实中央八项规定，健全完善了财务管理制度，加强了财务的规范管理，“三公”经费得到明显压缩，行政效能得以提高。发现的主要问题是：
(一)部门预算基本支出编制口径脱离实际，影响了预算的权威性和约束力。2013年，财政部门延续以往以财政保障能力来确定日常公用支出水平的预算编制办法，将市直单位按八类分别确定不同的日常公用支出预算编制口径。由于临时人员未纳入预算安排，日常公用支出预算明显偏低，绝大多数单位实际基本支出与预算不符，形成“两张皮”。
(二)部门项目预算编制不严谨，松紧尺度不一。有专项收入和非税收入的单位，项目预算安排相对宽松，有40家单位直接在项目支出中编制“弥补公用经费不足”项目1460.48万元，其他单位日常公用支出挤占项目经费的情况也非常普遍。单位非税收入与项目支出没有完全脱钩，造成部分单位执收执罚行为不规范。
(三)部门、单位之间个人待遇执行标准不一。审计发现，部分单位在政策规定的工资津补贴项目和标准之外，仍以固定性下乡补助、节假日补助、值班补助、交通补贴、加班费和工作目标考核等各种名目的奖金的名义对在职在岗人员发放补助，且标准不一。如荆州开发区房管局人均发放加班费0.96万元;市教育考试院人均发放巡视费、加班费1.21万元，节假日补助0.33万元。公积金缴费标准不一，费率从8%到12%不等，缴费基数有按12个月全额工资的，有按全年个人收入总额的，还有的单位把违规发放的津补贴也纳入缴费基数。
(四)少数单位执行财政财务制度不严格。如荆州开发区公安分局部分队、所案件管理不规范，财务管理不到位，违规收费和报销费用，资金账外循环，暂扣款物的保管、上缴、返还以及转入罚没收入等程序不到位;市国土局所属13家二级单位共开办12家公司，与相关单位一套班子、两块牌子，公司的经营行为及收支管理均不规范。
三、税收政策执行审计情况
2013年，市直实现国税收入86263万元，比上年增长9.8%;地税收入58282万元，比上年增长14.9%。存在的主要问题是：
(一)市直税收收入增速放缓，税收占财政收入比重下降。由于体制原因，市直纳税对象相对固定，税收增长乏力。2013年，按地方公共财政预算收入工作目标考核，市直国税短收2816万元。市直地方税收占公共财政预算收入的比重为54.7%，比上年下降了4.1个百分点。按省考核口径，市本级(市直加上开发区)地方税收占公共财政预算收入的比重应不低于70%，实际为68.2%，低于省考核标准1.8个百分点，比上年下降2.6个百分点。
(二)税收政策执行不严格。华安财产保险公司自2008年成立以来，其所辖的7处房产未申报缴纳城镇土地使用税;湖北荆力工程总承包有限责任公司欠缴房产税85.63万元，多缴堤防维护费32.83万元;部分机关事业单位执行个人所得税代扣代缴制度不到位;市土地交易中心滞留07、08年代收契税21.79万元;抽查市房管局产权交易所协管税收资料，有的房屋买卖过程中未缴纳相关税收，有的通过改变计税面积、模糊房屋所属地段、变更房屋性质及用途等方式，降低缴税基数和税率，少缴营业税、契税等相关税收。
(三)税收征收成本偏高。2013年，市财政预算税务征收经费5700万元，年底增加1000万元。2013年市地税局机关和直属单位全年总收入4880.04万元，其中地方财政拨入经费3739.4万元，当年总支出4390.59万元，当年结余489.45万元，累计结余3201.37万元。2013年市直地税系统总支出中，地税局机关(在职68人，离退休55人)支出2053.9万元。其中，工资福利支出696.77万元，人均10.4万元;商品和服务支出942.33万元，人均13.86万元;个人及家庭支出414.8万元;拨付各县市区地税部门927.26万元。
四、专项资金管理使用审计情况
(一)重大产业发展基金使用和管理不到位，效益未充分发挥。一是2013年重大产业发展基金10亿元中，有3.15亿元留存账面没发挥作用。二是部分县市将资金滞留县市财政，未投入企业。三是个别企业拖欠重大产业发展基金借款，存在资金回收风险。如2013年洪湖市湖北远春石化设备制造有限公司借款1000万元截止审计之日尚未归还;沙市区金蝶地毯制造有限公司借款300万元出现偿债风险后由其担保单位代为偿还。四是基金参股1500万元的荆州市成丰磁材料有限公司参股申报资料与税务申报资料相互矛盾，涉嫌偷漏税款。
(二)湖北大地腾农网络技术有限公司物联网项目争取国家专项500万元，市财政已下拨250万元，虽有支出专账，但审计发现该公司除租有办公场所外，没有实施任何经营项目。
(三)延伸审计成品油价格改革财政补贴资金发现，2家客运公司将14辆多年未年检、交警信息系统显示已报废或注销的车辆申报农村道路客运燃油补贴12.79万元。
(四)市级专项资金管理不到位。一是菜篮子工程资金安排60万元给购销两头在外的鑫雨虹农产品产销专业合作社。二是湖北中科农业股份有限公司以“提高鱼糜品质及其节水技术的研究与开发”项目争取科技发展计划项目资金30万元，实际没有用于项目建设。三是太湖管理区将菜篮子工程检测站建设资金5万元，主要用于行政经费支出。
五、民生项目和资金的审计及审计调查情况
为促进党和国家有关民生的政策措施贯彻落实，审计部门加强了对民生资金和项目的审计，有关情况如下：
(一)市直职工基本医疗保险基金审计调查情况
本次主要对患者、缴费方、医保经办机构、医院(中心医院、一医、二医、三医、中医院)进行调查了解，结果表明，各方对医保基金运行现状均不满意，有些矛盾还相当突出。主要是：
1.医保缴费已拉满弓，缴费单位和个人负担较重。从2012年起，市政府出台《荆州市职工基本医疗保险暂行规定》，将医保缴费基数调整为不低于本市社会平均工资的100%，费率调整为10%，无论是缴费基数还是费率，在全省都属最高。缴费单位和参保个人负担较重，特别是部分人均实际工资低于社平工资的单位感到负担更重，从一定程度上影响了地方经济发展的环境。
2.医保范围不断扩大和报销比例逐年提高的政策优惠被医疗费用快速增长和诊疗过程中非医保项目的迅速增加所抵消，参保患者的个人负担不降反升。近几年，纳入医保的病种、项目、药品的范围不断扩大，报销比例和年报销封顶线大幅提升，医保待遇不断提高。但从患者的角度看，未纳入医保报销的费用比例、患者个人综合自费比例2013年比2008年分别上升了2.49个百分点和1.75个百分点。患者个人自费的均次费用从2010年的2287元上升到2013年的3721元。
3.医保住院统筹基金结算率偏低，医院运行艰难。2013年，城区五家医院市直参保职工住院统筹基金结算率平均在50%左右(剔除患者个人自费部分);城镇居民医疗保险、新农合等结算率虽好于职工医保，但也都存在大量欠费。中心医院和一医账面反映市直职工医保基金历年欠费分别为12778万元和28681万元，这些欠费在财务上反映为应收款，有的已作为医院实际收入与科室、医护人员进行了经济结账。如果按照医保经办机构与医院签订的结算协议，将这些款项作为坏账核销不再支付，各家医院都是在亏损运行。中心医院和一医账面负债分别达到59339万元和58724.6万元，医院运行主要靠贷款和药商垫资维持，对统筹基金结算率偏低反响强烈。
4.医保基金增长乏力，统筹基金支出压力与日俱增。静态分析预测，今后几年年新增参保人数与年新增退休不缴费人数基本持平，医保缴费总人数将基本维持不变，基金收入的增长仅靠社平工资的增长来支撑，而享受医保待遇人数将年净增5500人左右。截至2013年底，市直医保统筹基金结余1.23亿元，可支付6.5个月，在国家规定结余控制在6—9个月的下限范围内。目前，市医保局对各家医院住院费采取基数加增幅的总量控制的办法，根据考核和基金实际征收情况确定具体结算额度，造成医院收治医保病人越多，发生费用越高，结算率反而越低，亏损越严重。同时，医院为了争取次年度更大份额，又不得不做大当年医保业务量。如不遏制医疗费用的过快增长，今后结算率还会进一步降低，医保经办机构与医院的矛盾会进一步加剧，将危及医院的生存和参保患者的正常就医。
出现上述一系列问题的原因，一是参保对象中单建统筹账户的人员以及退休人员比例高，直接拉动住院率上升;二是城区医疗资源配置不合理，医疗卫生服务体系不健全，“头重脚轻”;三是部分参保人群因政策原因少缴保费，医保基金历史欠账严重;四是医疗机构自我扩张、利益驱动，导致均次住院费用快速攀升;五是医保经办机构财政保障不足，对医保基金的监管简单化。
(二)城镇保障性安居工程审计情况
2013年，荆州市直和三个区共筹集和安排保障性安居工程财政性资金36541.06万元，当年支出12792.91万元，年末累计结存60524.6万元。保障性安居工程实际开工8459套，完成省下达任务8358套的101.2%;基本建成5829套，完成省下达任务6000套的97.2%;新增发放廉租住房租赁补贴792户，完成省下达任务500户的158.4%;通过实物和货币安置等方式实施棚户区改造，保障棚户区居民家庭5078户15032人。发现的主要问题是：
1.工程进度缓慢，部分项目管理不规范。截至2014年2月，工农片区棚户区改造工程按照计划进度应为主体结构基本完工，而实际形象进度只完成1至3层结构和部分砌筑。由于工程进度原因，上级财政补助资金13417.76万元截至审计时仍未使用，已闲置达1年以上。东方玫瑰园公租房737万元的桩基项目直接发包给荆州市隆盛建设工程有限公司。上述两个项目未办理建筑工程规划许可证、施工许可证即开工建设。
2.保障性住房分配和使用管理有待优化。抽查发现有16户家庭通过虚报资料和数据等手段获得保障性住房实物配租(售)，有95户保障对象不再符合保障待遇享受条件后未按规定及时退出。
3.超范围发放和使用资金。沙市农场、太湖港农场将中央财政补助的危房改造资金10.5万元超范围发放给14户非保障对象，太湖港农场将专项资金9.44万元用于与保障性安居工程无关的市政基础设施建设支出。
六、城市建设和政府重点投资项目审计情况
(一)城市建设投资审计情况
2013年,对市城投公司及市楚天置业公司送审的2013年及以前年度城市基础设施建设的51个单项工程结算进行了审计，主要涉及中心城区、商务新区及荆北新区的城市建设，送审金额2.1亿元，审减695万元。发现的主要问题是：
1. 城建项目招标覆盖率低。抽审由城投公司投资相关部门实施的36个单项工程中，直接发包的占78%，公开招标的占19%，竞争性谈判的占3%。如：城市年度绿化提档升级工程，2013年4月市政园林局以赶抓春季施工季节、保证苗木成活率为由，经政府批准，将项目划分为投资100万元以内的工程直接发包。王家港路道路及排水工程，由荆州开发区管委会指定亿钧玻璃垫资建设，项目建设完成后由荆州开发区建设工程招投标管理办公室补办直接发包手续。还有部分工程是在招标流标后改直接发包。
2. 对招标控制价中无政府信息指导价的主材特别是绿化苗木及土方等填筑材料，未建立有效的询价定价机制，造成财政评审预算价各项目间的不平衡。由于BT工程及直接发包工程在预算评审时施工单位已经确定，对无信息指导价的主材基本采取议价的方式确定，其价格往往高于公开招投标时评审中介的询价结果，造成价格偏高，甚至过高的情况。如商务新区四条道路工程外购土方填方评审综合单价每立方40.36元，比普通公开招标工程豉湖渠路每立方25元高出15.36元，约61%，涉及评审预算总价款195万元。另外，也有个别普通公开招标工程由于定价过低，造成流标。如：荆楚大道绿化工程三次招标三次流标后直接发包;塔桥路转盘改造工程流标后，重新编制预算再评审后招标成功。
3. 监管部门未对工程质量建立不定期巡检制度，部分工程质量不达标。商务新区二号路局部人行道厚度8㎝，未达到设计的10㎝的要求;王家港路道路站卧石高度分别为30㎝、10㎝，未达到设计的35㎝、12㎝的要求。
(二)重点投资项目审计情况
对重点投资项目熊家冢国家考古遗址公园、机械电子工业学校拆迁整体还建、市第一人民医院新建神经和精神科楼、盐卡码头二期新建联检大楼等进行了审计，送审金额5.2亿元，审减8099万元，审减率15.5%。发现的主要问题是：
1. 熊家冢国家考古遗址公园由非专业建设单位进行项目管理，车马坑遗址保护展示工程一期6413.07万元，先进场施工后招投标;遗址博物馆围墙、游客接待中心工程等11个单项工程13840万元，以增补工程形式未经过预算评审和招投标直接发包，其中3个项目按预算价直接发包，还有3个项目没有签订补充合同;部分材料价格核定偏高，涉及金额243万元。
2.机械电子工业学校拆迁整体还建合同与招投标文件不符。该项目招标完成后签订的合同在结算条款上背离招标精神，在一定程度上造成了损失。
七、政府债务审计情况
按照国务院统一要求，省审计厅派出审计组对荆州市本级(市直和开发区)政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务(以下简称其他相关债务)情况进行了审计。截至2013年6月底，市本级政府性债务余额831700.23万元(不含供销企业政策性挂账1725万元和粮食企业政策性挂账657万元，下同)。其中：政府负有偿还责任的债务536729.52万元，负有担保责任的债务191521.97万元，其他相关债务103448.74万元。从债务形态和资金投向看：尚未支出仍以货币形态存在的有85652.15万元，占10.3%;已支出746048.08万元，占89.7%。已支出的债务资金中，用于市政建设284198.74万元，占38.1%;用于保障性住房182045万元，占24.4%;用于土地收储105646万元，占14.2%;用于交通运输、教科文卫等其他方面174158.34万元，占23.3%。从偿债年度看：2013年下半年、2014年到期偿还的分别占15.8%和17.2%;2015年至2017年到期偿还的分别占18.6%、13.6%和11.1%;2018年以后到期偿还的占23.7%。
审计结果表明：市政府高度重视政府性债务管理工作，采取编制偿债预算、分类锁定债务、加大催收力度、积极向上争取豁免等措施，规范债务管理，化解历史债务，有效防范了政府债务风险。同时，政府性债务管理制度尚不健全，没有出台综合性的政府性债务管理和风险预警制度;政府性债务举借和归还没有全部纳入预算管理，举借仍由相关部门和单位自主确定，多头管理;对新增债务未进行有效控制和审批，债务规模缺乏有效控制;债务资金使用未得到有效监督管理。
八、中介领域突出问题专项审计调查情况
根据省纪委和审计厅统一安排，市审计局对全市2010年1月以来使用财政性资金、国有资金支付中介业务费用项目进行了专项清理。发现的主要问题是：
(一)中介组织的选聘方式不规范。荆州开发区将投资13672.88万元的常湾还迁小区工程预算评审项目，指定给只拥有乙级资质证书的荆州市公正工程造价事务有限公司进行预算编制和预算评审。
(二)化整为零，将项目分成几个单项委托给资质不够的中介公司进行评审。市财政评审中心在对投资1.87亿元的荆州市棚户区改造建设项目东岳片区和投资1.5亿元的长港路公租房小区1—4号楼、地下室及配套的项目进行评审时，将上述项目分别拆分为8个项目和3个项目，直接委托给只具备乙级资质的中介机构进行评审。
(三)荆州开发区财政局超出规定标准多支付中介服务费60.58万元。
九、审计整改情况
针对政府性债务审计反映的问题，市委、市政府专题研究市城投公司债务问题，提出注入经营性资产、改善资产结构、增加净资产和盈利能力，加快市场化转型步伐;按市场化方式进行土地一级开发，实现土地资产经营收益最大化，进一步做大做强融资平台，提高其经营能力和抗风险能力，同时还将积极化解交通债务。市财政部门已拟定政府性债务管理办法，控制举债规模和成本，待政府常务会研究批准后实施。针对医保基金运行过程中出现的问题，市委、市政府已着手研究深化医疗卫生体制改革的相关问题，明确了时间表。
针对熊家冢项目建设管理中的有关问题，市政府多次召开专题会议，锁定建设投资，理顺管理体制和资金渠道，明确项目营运主体。
对2013年度预算执行和其他财政收支审计发现的问题，市审计局专门编发了7期审计专报。对审计发现的重大违纪违法问题，市审计局分别向有关部门进行了移交。根据边审计、边整改、边规范的要求，市政府高度重视审计督促整改工作，截至7月底，大部分单位都开始了对审计发现问题的整改。
对财政预算和部门预算执行中发现的问题，财政部门正在研究措施，完善预算编制，严格预算执行，便于接受人大和审计监督;对于日常公用支出的管理，市财政先后出台了《荆州市市级党政机关培训费管理办法》、《荆州市市级党政机关会议费管理办法》、《荆州市市级党政机关差旅费管理办法》，进一步规范市直党政机关公务支出行为;荆州开发区对多支付的中介服务费予以了追回;市公安局组建专班，对开发区公安分局财务进行全面清理，建章立制，并召开专门会议，对系统财务规范管理，严肃纪律，举一反三。
保障性安居工程审计后，工农片区棚户区改造项目已补办建筑工程规划许可证、施工许可证;东方玫瑰园公租房项目取得了建设部门的建设工程基础先行施工的审批。沙市农场、太湖港农场收回中央危房改造资金10.5万元，并调整计划予以实施，太湖港农场归还了挪用的专项资金9.44万元。
十、进一步加强财政管理的意见
(一)调整城区现行财政体制，明晰市直与三区事权关系。城区现行财政结算体制已到期，民生支出刚性需求和城区快速扩张引起的基础设施投资的高速增长与市直税源户固定、税收增幅下降和收入质量不高的矛盾日益突出，市直在社会和城市管理上的大投入与分享招商引资和项目建设效益等经济发展红利不对等，市直财政的保障、统筹和调控能力削弱。政府正抓紧调整城区现行财政体制，明晰市直与三区事权和财权关系，统筹协调区域经济健康、快速、可持续发展。
(二)改革完善预算编制内容和方法，提升财政管理能力和水平。推进资产管理和预算管理相结合，将行政事业单位资产性收入纳入国有资本经营预算和部门预算管理。改变部门预算编制方法，从紧从实核定预算单位实际日常公用经费分项支出标准，建立统一预算执行平台，将政府公共预算、基金预算、国有资本经营预算落实到部门预算的收支计划中，并入国库收付系统进行实时监控。让部门预算反映的信息更加完整、真实和透明，不断缩小预算与决算数据的差异，为全面公开部门预算、决算和“三公”经费奠定良好的基础。
(三)强化落实财政管理制度，进一步提高财政工作规范化水平。继续深化国库集中收付改革，对预算单位保留的老账户予以清理撤销，其资金统一纳入部门预算管理。加强财政存量资金的整合力度，统筹安排和合理调度资金，制定措施控制和压缩存量规模，提高财政资金使用效益。完善投资评审和行政事业单位资产处置制度，细化各环节操作流程，确保财政工作管理规范、责任明确、监督有力。
(四)增收节支，优化结构，提高财政资金使用效益。一方面对非税收入进行清理，规范部门收费行为，强化收支两条线管理，确保各项收入合法、及时、足额缴库。加大对乱收费、乱罚款的查处力度，不断改善经济发展环境。另一方面，厉行勤俭节约，严格控制一般性支出和“三公”经费开支，降低行政成本，提高行政效能;加强对专项支出和转移支付资金的财政监管，确保各类专项资金安全、有效使用。
(五)加强对审计发现问题的督促整改。责成各部门、各单位强化责任，严肃纪律，建章立制，迅速整改到位。
(责任编辑：子慕)
