乡镇人大规范化建设研究

——以荆州市乡镇人大情况为例

（郭奉毅 张涛 邓春龙 王凡 王炜 李倩）

乡镇人大是最基层的国家权力机关，是最基层的政权组织载体，是我国根本政治制度的基础环节。切实加强乡镇人大规范化建设，更好发挥乡镇人大职能作用，对于进一步推动人民代表大会制度与时俱进具有重要意义。本文立足荆州市范围内荆州、沙市、江陵、松滋、公安、石首、监利、洪湖等八个县市区的101个乡镇的情况，围绕乡镇人大规范化建设问题作如下研究探讨。

一、乡镇人大的发展历程及性质地位

1、乡镇人大的发展历程。

新中国成立以来，伴随着我国民主法治建设的进程，乡镇人大从建立到停滞，从恢复推进到实践发展，经历了曲折渐进的过程。

1950年12月， 中央人民政府政务院颁布《乡(行政村)人民代表会议组织通则》，规定乡(行政村)设人民代表会议和人民政府。1953年3月1日，中央人民政府委员会公布实施了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。根据选举法的规定，从1953年下半年开始，我国举行了历史上第一次规模空前的普选，乡级召开了人民代表大会会议，产生了同级国家机关。1957年下半年，“反右斗争”扩大化，民主法治建设和乡镇人大工作受到波及。1966年，文化大革命爆发，随后10年人民代表大会制度被迫停滞。

改革开放以来，特别是1982年12月4日五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，明确规定乡、民族乡、镇设立人民代表大会，实行直接选举，任期三年。到1985年底，全国9.2万个乡镇设立和恢复了人民代表大会。1986年，地方组织法对乡镇人大主席团、乡镇人大代表选举等内容作出了重大修改，乡镇人民代表大会作为基层国家权力机关的法律地位进一步得到巩固。此后，乡镇人大工作在实践中不断发展，呈现出稳步推进、逐步提升的态势。2004年，全国人大及其常委会修改宪法、地方组织法，将乡镇人大任期由三年调整为五年，实现了地方各级人大任期的统一。

2、乡镇人大的性质地位。

乡镇人大在整个五级国家权力机关体系中，居于重要的基础性地位。乡镇人大依法选举乡镇政府，乡镇政府对乡镇人大负责，接受乡镇人大监督。根据现行宪法和地方组织法的规定，乡镇人大职权共13条，可以概括为三个方面：一是监督权。在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议决定的遵守和执行;通过听取工作报告、审查预算执行、开展视察调查检查、组织工作评议、督办代表建议等方式，加强对政府工作的监督，促进地方经济社会发展。二是决定权。即决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划和民政工作的实施计划等重大事项。三是选举权。即选举乡镇人民代表大会主席、副主席以及选举乡镇人民政府乡长、副乡长，镇长、副镇长。

乡镇人大工作主要由乡镇人大主席团和主席运作。根据地方组织法规定，乡镇人大主席团由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生，其主要职能是召集、主持乡镇人民代表大会，享有议案的提出和处置权、建议的交办权、选举人选的提名权以及罢免案的提出权;乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。

乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的主体，由选民直选产生。全国数百万乡镇人大代表，是我国最基层，也是数量最庞大的代表群体。根据地方组织法和代表法的规定，乡镇人大代表享有出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见;依法联名提出议案、质询案、罢免案;提出对各方面工作的建议、批评和意见等七项权利。代表同时应当履行模范遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施;按时出席本级人民代表大会会议，做好会议期间的各项工作;积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等七项义务。

二、乡镇人大的发展现状

现行宪法颁布实施30多年来，荆州市各乡镇人大认真履行法定职责，在推进基层民主政治建设，巩固党的执政基础，促进地方经济社会发展，保障人民安居乐业等方面发挥了重要作用。

1、履职环境不断改善。随着我国民主法治建设不断向前推进，各级各地对乡镇人大关注度越来越高，支持和保障的力度越来越大。近年来，荆州市各级党委加强了对乡镇人大工作的领导，纷纷出台了保障人大依法履职的具体举措。特别是从2011年起，荆州市委连续三年出台关于人大工作的专题会议纪要，明确乡镇人大专职副主席按正科级干部配备，列席同级党委会议;乡镇人大代表活动经费每人每年不低于400元，培训经费每人每届不少于500元，并列入预算予以保障。全市大部分乡镇党委按照上级的要求，每年至少听取一次人大工作汇报，重要活动安排人大负责人参加，重大决策、重要事项主动征求人大意见建议，重要人事安排及时向人大主席团通报，支持乡镇人大依法开展监督工作。市县两级人大加大了工作指导力度，荆州市人大常委会围绕乡镇人大规范化建设开展专题调研，召开现场会，举办培训班，提出法定会议召开好、代表活动组织好、机构人员配备好等“八好”要求;各县市区人大常委会纷纷出台加强乡镇人大工作的指导意见，建立了县乡人大联系沟通机制，每年组织开展学习交流活动，着力提升乡镇人大工作整体水平。乡镇政府主动接受人大监督的意识逐步增强，积极配合乡镇人大开展工作，基层群众对人大工作的关注度也越来越高。

2、人大会议依法召开。乡镇人大的职权主要通过召开乡镇人大会议行使。近年来，荆州市各乡镇越来越重视人大会议，依照宪法和法律，每年至少召开一次。一是全市90%左右的乡镇制定了《乡镇人大会议制度》，对会议的时间、程序、内容等方面作出了相关规定。二是大部分乡镇安排的人大会议会期为1天，代表审议报告、提出意见建议的时间有了一定保障。三是会议审议的内容越来越丰富，除了常规听取的报告外，有的乡镇还专门听取了代表建议办理情况的报告，提交会议讨论决定的重大事项越来越多，对听取的报告基本作出了决议决定。有7个乡镇曾就重大事项或重要人事调整增开了一次人大会议，如沙市区关沮镇表决通过“关沮新城”项目规划。四是代表提出建议更加主动，呈逐步递增的态势，目前90%以上的乡镇人大会议收到代表议案建议达10件左右，最多的乡镇达到了42件，内容主要涉及乡镇基础设施、社会保障、医疗卫生、特色农业、村级管理等方面，对乡镇经济社会发展起到了积极的促进作用。

3、代表活动日益丰富。乡镇人大代表生活工作在选民当中，对民情民意的感受最直接，与人民群众打交道最经常，其作用发挥如何，直接关系到乡镇人大的工作成效。近几年，荆州市各乡镇人大切实加强代表阵地建设，积极搭建活动平台，建立和完善代表学习培训、建议办理、走访群众、选区述职等一系列制度，努力保障代表依法执行职务。一是荆州市人大常委会在全市推广了沙市区代表之家建设的经验，按有固定场所、有国旗国徽、有规章制度、有代表公示、有学习资料、有计划总结、有活动记录、有书面报告等“八有”标准，在各乡镇、街道建立代表之家241个，实现了全市代表之家全覆盖，并着力将其打造成代表履职的主平台，服务群众主阵地。二是荆州市各乡镇成立了556个代表小组，75%左右的代表小组每年能够选择一两个重点，组织代表采取集中视察、深入调研、工作评议等形式，有针对性地开展专项监督。特别是在荆州市组织开展的“万名代表促壮腰”活动中，各乡镇人大组织代表以服务园区建设、促进项目落地、化解基层矛盾、帮扶困难群众为工作重点，促进了地方经济发展和社会稳定。三是加强代表与群众的联系。许多乡镇人大通过公示牌、政务信息网、代表服务站等方式，公开代表基本情况、代表活动计划和人大各项制度，进一步增强人大工作透明度。不少乡镇推行选民接待日、代表集中接访，推动一些群众合理诉求得到妥善解决。各县市区正在积极探索乡镇人大代表回原选区述职制度，试点乡镇人大以代表小组为单位，每年集中组织部分代表向选民述职，接受选民现场点评和民主测评，进一步增强了代表的法律意识和责任意识。

4、自身建设逐步加强。近年来，在各级党委的重视和关心下，荆州市各乡镇人大制度建设、人员配备、经费保障等方面都得到了不同程度的加强。目前，全市所有乡镇都建立了《人大主席团工作职责》、《人大代表职责》、《代表小组组长职责》等基本工作制度，不少乡镇结合实际制定了《人大代表建议、批评和意见办理办法》、《镇人大代表联系选民制度》等具体工作办法。监利县容城镇人大先后制定了14项工作制度，促进了工作的制度化和规范化。全市所有乡镇的人大主席均由党委书记兼任，配备的专职副主席中，有77%落实了正科级待遇，绝大部分的乡镇都配备了人大干事，落实了办公场所和办公设备。全市60%的乡镇将人大工作经费和代表经费纳入了财政预算，40%的乡镇实行实报实销，乡镇人大工作有了较好的经费保障。

三、当前乡镇人大存在的主要问题

党的十八届三中全会对保障人民当家作主，发展基层民主作出了新的部署。虽然近些年乡镇人大在推动党的重大决策部署落实，保证法律法规实施，维护群众合法权益等方面做了一些富有成效的工作，但与党的要求、法律的规定、群众的期盼还有不小差距，普遍存在“开会难、履职难、运行难”的“三难”现象，落实好张德江委员长提出的乡镇人大“顶天立地”的要求任重而道远。

1、思想认识不够到位。由于文化传统、法律规定、权力架构等历史和现实的原因，对乡镇人大的性质、地位和作用的认识普遍存在偏差、缺乏应有的高度。一是乡镇党委对人大工作的重视程度不够，在研究工作时，很难将人大工作与其他工作同部署、同检查、同考核。据调查，荆州市25%的县市区没有将乡镇人大工作纳入年度考核内容，其他的地方虽然纳入了，但占比过低，一般为2%，最低的仅0.5%。乡镇党委书记虽然兼任人大主席，但因工作繁杂而难以顾及人大工作，很少履行人大主席职责，很少参加人大代表活动。二是部分乡镇政府主动接受人大监督的意识不强，认为人大的选举就是“过一过”，认为人大的监督就是走走形式，有的甚至认为人大监督是“找麻烦”、是“多此一举”，因此不愿向代表主动汇报有关情况，对人大视察检查等活动也是应付了事。三是乡镇人大专职副主席年龄普遍偏大，荆州市各乡镇50岁以上的有76人，占68.5%，平均50.29岁，年龄最大的57岁，有两个县市区的乡镇专职副主席年龄全部在50岁以上。他们大多从乡镇党政领导岗位转任而来，普遍存在“退居二线”的思想，深入学习人大业务、研究人大工作的积极性、主动性不高，对人大工作的程序性、法律性把握得不好，开展工作时难免瞻前顾后、畏畏缩缩。四是不少干部群众对乡镇人大工作严重缺乏了解，认为人大是“摆设”，甚至有些群众认为现在乡镇一级的权力机关是党委，而不是人大。

2、人大会议不够规范。按照地方组织法的规定，乡镇人大会议每年至少召开一次，但会议召开时间、主要内容、基本程序等则缺少法律规范，这就导致实践中乡镇人大会议存在着诸多问题。一是召开不规范。从调查情况来看，荆州市67%的乡镇虽然安排了1天会期，但实际操作时，就是上午听几个报告、下午一表决就了事，真正的会议时间只有两三个小时;有25%的地方会期只有半天;29%的乡镇与经济工作会、三级干部会等套开，法定会议开成了“快餐式、套餐式”人大会议。有的乡镇人大会议召开时间滞后，个别甚至拖到六七月份才开，会议审议的内容已经“过期”。极个别乡镇甚至没有依法召开一年一度的人大会议。二是内容不规范。从荆州市各乡镇召开人大会议的情况看，由于会期过短、套开会议、乡财县管等原因，大多数乡镇只认真听取了政府工作报告，人大工作报告、预算执行报告、代表建议办理情况报告等都是有选择性的听取，个别乡镇没有收集代表建议，使会议流于形式。三是审议不规范。审议好报告是人大会议的一项重要议程，也是代表的一项重要权利。在具体操作中，50%以上的乡镇对这项大会议程有所忽视，有的即使有选举任务也只安排了1个小时左右的审议时间，有的安排几个代表作大会发言，有的甚至根本没有安排审议时间，这样既没有尊重代表的主体地位，又不利于推动有关方面的工作。

3、职权行使不够充分。乡镇人大的职权主要是由地方组织法第9条所规定的， 但该条款仅列举了主要内容而缺少具体操作程序，因而导致乡镇人大行使“三权”无所适从。从荆州市各乡镇的情况看，人大会议期间“三权” 还是能够正常行使的，但闭会期间大多就存在职权虚置、程序空转的现象。一是监督权行使难到位。一方面，地方组织法没有明确乡镇人大的常设机构，监督法也未对乡镇人大的监督工作作出规定，这就造成乡镇人大监督工作在闭会期间既缺乏组织者，又缺乏具体的法定方式和程序。另一方面，乡财收归县管后，本应由乡镇人大会议审查、批准的本级财政预算和决算职能，事实上已不存在;乡镇多数部门为县级派出机构的现状，客观上导致乡镇人大无权监督、无法监督。二是决定权行使比较少。按照法律规定，乡镇只能通过一年一度的人大会议，讨论决定相关重大事项。在闭会期间，如有需要讨论决定的重大事项，就必须增开人大会议。在实际工作中，由于开会成本较高、组织难度较大、内容过于单一等因素，乡镇人大一般不会加开会议，决定权的行使也就受到很大的局限，许多重大问题一般都由党委直接决定。三是选举权行使不规范。乡镇长、副乡镇长，人大主席、副主席的人事调整，如适逢乡镇人大会议召开，一般都能依法按程序进行选举，但大会闭会期间，这项工作很不规范，没有及时履行法律手续。

4、代表履职不够经常。基于乡镇人大常设机构缺失、代表结构不优、工作人员不足等原因，代表活动的深度、广度、力度与法律的规定还有很大差距。一是代表履职能力不强。许多乡镇代表把代表身份当作一种荣誉，关心的是自己的“一亩三分地”，对乡镇的发展不够关注，认为出席人大会议“举举手、吃顿饭”，就算完成了人大代表的使命，平时很少参加代表活动，有的审议报告时一言不发，提不出有质量的意见建议，“听会代表”、“举手代表”、“画圈代表”大有人在。二是组织代表活动偏少。乡镇人大组织代表参加集中视察调研活动总量还是偏少，代表小组活动也没有实现常态化，代表工作制度仅停留在墙上，多数乡镇代表一年仅能参加一到两次活动，有的甚至一次都没有参加。三是代表活动的实效性不强。视察调查检查活动的目的性和针对性不强，走马观花、蜻蜓点水的现象比较严重，事前没有充分准备，事中没有深挖问题，事后不问落实效果，一般都是“走一圈、看一下、听一遍”了事。

5、组织架构不够健全。一是没有明确常设机构。宪法法律法规都没有明确规定，乡镇人大主席团是乡镇人大的常设机构，这就导致人大主席团地位尴尬、职责不明，组织闭会期间代表活动、开展监督工作缺少法律依据，工作起来理不直、气不壮，不少工作只能靠专职副主席“一个人”谋划，“一个人”争取，“一个人”决定，这违背了人大“集体行使职权、集体决定问题”的原则。各地乡镇人大的挂牌问题也比较混乱，有的挂“人民代表大会”，有的挂“人大主席团”，有的没有挂牌。二是没有设立人大办公室。目前，乡镇的组织结构中一般只有党政综合办、经济发展办和社会事务办，即乡镇三大办公室，没有专门的人大办公室，虽然有的地方虚设了这个机构，但也没有编制，开展工作“名不正、言不顺”，间接造成了人大工作被边缘化、虚置化。三是专职人员不专。荆州市79%的专职人大副主席还分管计划生育、信访稳定、文明创建、民生工程等党政工作，一般都要参与乡镇中心工作，抓人大工作就显得“有心无力”，配备的工作人员也基本上都是兼职，有的甚至是借调或临时聘用人员，严重制约了乡镇人大工作发展。

四、新形势下加强乡镇人大规范化建设的对策建议

张德江委员长强调，要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用。可以说，乡镇人大有效运转，才能推动基层民主真正落实;乡镇人大积极作为，才能实现人大工作整体推进。我们认为，要从六个方面入手，扎实推进乡镇人大规范化建设。

1、强化乡镇人大的法律地位。深刻认识乡镇人大的性质、地位和作用，加强和改善党对乡镇人大建设和人大工作的领导，准确界定乡镇党委、人大与政府的权力边界与职权范围，是保证基层治理良性运行的前提。一是提高对人大制度和乡镇人大工作的认识。要加大宣传力度，取得全社会最广泛的共识，充分认识乡镇人大在基层治理体系和治理能力建设中的重要地位与作用，营造正确认识人大地位、自觉尊重人大权威、关注关心人大工作的良好氛围。二是改进乡镇党委对人大工作的领导方式。“党领导人大”不是“刚性领导”，而是在政治、思想和组织上的一种“柔性领导”。乡镇党委要把乡镇人大工作摆上重要议事日程，与其他重点工作同安排、同部署，定期听取乡镇人大工作汇报，解决乡镇人大工作中的具体困难和问题。乡镇党委权力的行使必须纳入制度化、法治化的轨道，进一步理顺党委决策与人大决定的关系，重大决策出台、重要人事变动，应当依据法定程序，以“建议”、“推荐”等方式提交人大会议审议决定，而不应直接包办乡镇人大的工作、直接代替乡镇人大行使职权。乡镇党委书记要认真落实好“双岗双责”，依法履行好乡镇人大主席的职责。县级党委要将乡镇人大工作纳入年度综合考核内容，提高分值比例，同时将其作为考核乡镇主要负责人的依据之一。三是规范乡镇人大与政府的关系。两者之间应该是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的法律关系。乡镇政府特别是主要领导应当充分认识到手中的权力是人民赋予的，不断提高人大意识、法律意识、责任意识、公仆意识，主动向人大报告工作，自觉接受人大监督，切实改变当前乡镇政府对同级党委和上一级政府负责有余，而对乡镇人大负责明显不足的现状。四是上级人大加强对乡镇人大工作的指导。上级人大虽然对乡镇人大没有领导关系，却有法律监督、业务指导和工作联系的关系。要加强对乡镇人大工作的调研，及时总结推广乡镇人大工作的好经验好做法，协调解决好乡镇人大工作中的具体困难和问题，指导推动乡镇人大规范化、制度化、程序化建设落地生根。要强化人大工作一盘棋的观念，在监督、代表等工作中完善上下联动机制，进一步提高人大工作整体水平。

2、完善乡镇人大会议制度。主要处理好七个问题。一是关于会议次数。地方组织法第十一条规定“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”。也就是说，一年一次是最基本的法律要求，而且绝不能与经济工作会、党员干部会等套开，如有需要讨论决定的重大事项和重要人事任免，还应增开人大会议。二是关于会议时间。为保证会议质量，应在每年第一季度召开人大会议，会期不少于一天，换届时会期不少于两天。三是关于会议的召集和主持。要严格依照法律规定，由乡镇人大主席团负责会议召集和主持，而不应由乡镇党政班子以会议形式讨论召集会议的决议、会议的筹备事项、会议召开过程中的有关程序问题等。四是关于听取审议内容和报告人的问题。应由乡镇长作乡镇政府工作报告;由乡镇人大主席或专职副主席作乡镇人大工作报告;由乡镇长或分管财经的副乡镇长作预算执行情况的报告;代表建议办理情况的报告可以书面报告，也可以在政府工作报告中一并向代表报告。五是关于会议列席人员。根据地方组织法第17条规定，不是本级人大代表的乡级人民政府的领导人员列席会议。另外，从实践来看，为便于工作开展，乡镇“七站八所”负责人、不是乡镇人大代表的村委会主任、在乡镇辖区的上级人大代表，也应列席会议。六是关于会议审议。要充分安排审议时间，鼓励代表积极发言。人大代表在审议发言时应做到紧扣主题、不说题外话，熟悉情况、不说外行话，敢于直言、不说恭维话，实事求是、不说过头话，确保乡镇人大的决策更加客观真实、更加民主科学。代表的审议发言，要及时整理汇总成大会简报或审议意见，转交乡镇政府处理。七是关于代表建议。对代表提出的议案建议，及时进行梳理归类，提交主席团讨论后，属于本级政府办理的直接交办，涉及上级派出机构的，由乡镇人大主席团组织本辖区县级人大代表，向县级人大及其常委会提出相关建议。

3、规范乡镇人大主席团工作。根据地方组织法规定，乡镇人大主席团的法定职能是主持和召集乡镇人大会议，但对乡镇人大主席团在闭会期间的职能规定得并不明确。我们认为，应从以下四个方面规范乡镇人大主席团工作。一是关于主席团定位。虽然宪法和法律没有对乡镇人大主席团的性质作出明确规定，但从宪法和法律规定的基本精神、许多地方性法规规定，以及实际工作来看，乡镇人大主席团并不是临时性机构，而是事实上的常设机构。实践中，乡镇人大主席团与县级以上人大常委会主任会议一样，在代表大会及其常委会闭会期间存在，虽然没有实体性职权，但拥有程序性职能。可以考虑在不修改地方组织法的基础上，通过立法解释或完善地方性法规等方式，赋予乡镇人大主席团常设机构的职能，使乡镇人大主席团在闭会期间的工作有法可依、有章可循。二是关于主席团成员。各省关于主席团成员人数的规定不尽一致，多的地方如河南省，规定主席团一般由七至十三人组成，最多不超过十五人;少的地方如贵州省，规定主席团由5至7人组成。我们认为，根据乡镇人大代表大多数为几十人的实际情况，湖北省规定主席团成员为五人至七人，最多不超过九人，比较适宜。主席团人员的构成，应包括人大主席、人大副主席、乡镇党委副书记或组织委员1人、代表团团长1至3人以及其他方面的代表1至3人，主席团成员不得担任国家行政机关职务。三是关于主席团会议。根据实践来看，主席团会议每季度召开一次为宜，由主席、副主席负责召集，处理闭会期间日常事务，讨论部署有关工作。主席团会议不宜决定应由人民代表大会决定的有关事项。四是关于主席团职责。主席团应履行好“主持召集乡镇人大会议、讨论制定年度工作计划、调查法律法规和决议决定的执行情况、办理代表议案、督办代表建议、组织代表活动、密切联系代表、受理群众来信来访、办理上级人大常委会交办的事项”等九项基本职责。

4、行使好乡镇人大三项职权。乡镇人大要做好“该做应做”的工作，依法行使好监督权、决定权、选举权。一是关于监督工作。为了强化乡镇人大监督职权，要依据监督法的立法精神，进一步明确乡镇人大行使监督职权的具体途径和方式。认真制定年度监督计划，以代表小组为依托，采取听取工作汇报、视察、调查、检查、评议、约见等多种方式，紧紧围绕本地的改革发展大局、群众关注的热点难点问题、法律法规的有效实施等三件大事开展监督，督促乡镇人民政府严格依法行政。每次活动，都要做到“五有”，即有计划安排、有活动记录、有具体建议、有跟踪问效、有书面总结。二是关于讨论决定重大事项。要明确乡镇人大决定重大事项的权限范围，到底哪些事项属于乡镇“重大事项”，应予以明确具体的界定。按照法律法规和党的十八届三中全会的有关精神，凡属乡镇总体规划、重大建设项目、重大改革措施等，都要依法提请乡镇人大讨论决定。对确需讨论决定、时间紧迫的重大事项，必须增开人大会议，对其他重大事项，尽可能地安排在年度人大会议讨论决定。此外，要避免把人大会议当作挡箭牌，把不该提交人大会议决定的事项提请人大审议。三是关于选举工作。县级党委在调整乡镇长、副乡镇长时，应尽可能考虑与乡镇人大会议同步，确需临时调整的，必须加开一次人大会议。要逐步增加乡镇长候选人比例，保证候选人提名、代表酝酿讨论、投票等环节依法进行，不能违反法定程序、省略相关环节。

5、更好地发挥人大代表作用。代表“动”起来，人大工作才能“活”起来。当前，乡镇人大要重点从三个方面抓好代表工作。一是丰富闭会期间活动。年初要对全年代表活动进行整体谋划，确定年度调研主题、监督重点、学习培训等内容，制定详实的活动方案，细化到月，分解到各代表小组。积极探索创新代表活动的有效方式，保证各代表小组每两个月至少开展一次活动，每季度至少集中组织一次视察调研，每年实实在在地推动一两项重点工作。二是拓宽代表与选民联系的渠道。完善代表联系群众机制，采取走访选民、公示代表信息、选民接待日等多种方式，让代表掌握的情况更加深入，让民意表达渠道更加畅通。每年人大会议前，组织全体代表回原选区述职，向选民汇报履职情况，接受选民询问和评议，进一步促进代表依法履职。三是督办好代表建议。提高代表议案建议办理质量，不仅要提高代表议案和建议的质量，而且要加大督办力度。乡镇人大主席团要加强与党委之间的沟通，推行主席团成员牵头督办、代表小组对口督办、提建议代表参与督办、跨年度建议跟踪督办的模式，推动建议办理从答复型向落实型转变。县级财政要在预算中列支乡镇代表建议办理专项经费，支持乡镇代表建议办理工作，解决好乡镇因财力不足难以落实代表建议的问题。

6、健全乡镇人大组织机构。组织机构是否健全、合理，直接影响乡镇人大工作实效。要重点做好三个方面的工作。一是增设乡镇人大办事机构。比照乡镇党政综合办、经济发展办、社会事务办，建立乡镇人大办公室，核定人员编制。二是配强专职人员。在乡镇党委书记兼任人大主席的情况下，明确人大专职副主席正科级别，推进人大专职副主席进入乡镇党委班子，人大办公室配备一名行政编制专职工作人员，以便更好地组织开展人大工作。三是减少兼职兼事。作为党委委员的人大专职副主席，可以分管一些党群工作，但是决不能直接从事政府工作，而应通过人大法定方式，落实党委的决策、支持政府的工作。四是统一挂牌和印章。应比照乡镇党委、政府，尽快明确并统一乡镇人大的挂牌和印章问题。

党的十八届三中全会关于加强基层民主政治建设的新精神和全国人大关于加强乡镇人大工作的新要求，都传递出一个积极的信号——乡镇人大工作将进入一个“重要机遇期”。我们相信，通过在实践中的不断探索、不断总结、不断规范，乡镇人大的发展之路一定会越走越好，乡镇人大工作一定会翻开更具活力、更富实效的新篇章。（责任编辑：荆人宣）