柳军：我对人大的认识

“人大”是社会上的一种惯称、简称。它应该有两种指向，一是指人民代表大会及其常委会，一是指人大常委会工作机关。

刚刚调入，有认识的问我在哪里上班，我说“人大”。他又问“人大是干什么的？”无语。

人大是什么！我的认识是：人大是政治的，人大是会议的，人大是具体的。

所谓政治的，是缘于人民代表大会制度的政治属性。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，反映了我国政治生活的全貌，是对我国各个国家政权机关以及它们之间的相互关系的高度概括，由于它规定和调节的是社会关系和政治力量，关乎国家政权的运行，因此，它的政治地位和政治作用无可替代。实践也充分证明，这个由历史和人民选择的，适合我国国情的政治制度，是我们“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的保证，是我们开创中国特色社会主义事业、实现“两个百年”奋斗目标和伟大中国梦的保证。对于这一点，不能有丝毫的含糊和摇摆。正如习近平同志所说：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。

其次，是缘于人民代表大会的政治属性。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在我国各个国家政权机关中处于核心的、主导的地位，最能反映我国政权的性质和特征，因此，各级人民代表大会是人民代表大会制度的核心内容（但不是全部内容），是代表人民行使国家权力的最高组织形式。它和它的常设机关——人大常委会，主要的政治功能是做到“四个善于”：善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关工作人员；善于通过国家机关实施党对地方事务的领导；善于运用民主集中制原则维护党中央权威和集中统一领导。从而保障人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。

再次，是缘于人大作为工作机关的政治属性。人大机关是党的事业有机组成部分，必须始终坚持党的领导，坚定正确的政治方向。人大机关是人民代表大会制度有机组成部分，必须通过积极工作，不断拓展根本政治制度的理论层面和实践层面。人大机关是人民代表大会及其常委会的有机组成部分，必须在组织、协调、服务、创新上下功夫，完成好各项任务，履行好各项职责，落实好各项要求，体现好各项功能，当先进、作表率，使之成为全面履行法定职责的工作机关，与人民群众密切联系的代表机关。

所谓会议的，是因为无论是人民代表大会，还是它的常务委员会、主任会、专委会行使职权均实行合议制，其主要形式是召开会议，集体讨论问题，集体决定问题。

不同的是它们的层次不同，性质不同。人民代表大会会议和常委会会议代表人民行使国家权力，体现人民当家作主的国家性质，其法定性、严肃性和庄重感特别强。主任会议和专委会会议是程序性会议，是为人代会和常委会服务的前提和条件。组织法规定：地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次，常务委员会会议每两个月至少举行一次。而主任会议和专委会会议不在其列，一般由各地根据工作实际作出规定安排，比较灵活。

会议是人大的标配，也是人大的特色，人大的一切法定职权行使只有而且必须通过会议形式进行，它涵括三个方面的要义。（1）人民主权，这是解决为谁开会的问题。“中华人民共和国一切权力属于人民”，是中国人民在中国共产党领导下长期奋斗的成果，人大的所有法定会议都是践行这一主旨的途径和载体，都必须向人民负责，受人民监督。（2）代表主体，这是解决什么人开会的问题。中国特色社会主义民主是代议制民主，即人民选举出自己的代表，将国家权力委托给代表，由代表组成国家权力机关，代表人民行使国家权力。也就是说，人大代表是国家权力的被委托者，是人民派到国家权力机关的使者，而常委会组成人员则是“代表中的代表”，很难想象，在主体缺位下各种法定会议的正当性。（3）民主集中制，这是解决怎样开会的问题。民主集中制既是人民代表大会及其常委会的组织原则，又是它的运作原则。人大是“集体有权、个体无权”，代表人人平等，一人一票，少数服从多数。设定的各种议题和程序，如审议、议案、选举、决议等，都是广泛、充分、真实、民主的体现，都是形成统一的国家意志和权力的前提。通过民主的方式和程序，把权力集中起来，避免了资产阶级政权的扯皮和内耗，保障了社会主义民主政治的特色和优势，保障了国家政权在党的领导下高效、统一的运转，经受住任何风险的考验。

需要注意的是，人大的法定会议应该把形式与内容、程序与实效很好地结合起来，不能为了会议而会议，会议的组织者和参会人员都应努力增强这方面的政治意识、法律意识、责任意识，一切“对付”“懈怠”“做表面文章”的做法都应得到及时纠正。要明白任何民主都是需要成本的。保证会议时间是必要的，保证会议规模也是必要的，要克服以堂而皇之的理由减损程序压缩时间的做法。必须突出和彰显代表的主体作用，选好代表，当好代表，组织和服务好代表，切实探索和实践代表激励和约束机制，实践证明，只有“代表动起来，人大工作才能活起来”。

所谓具体的，是相对于人大及其常委会所设机构的职责和任务而言的。

人大及其常委会所设机构一般分为三类，一类为人民代表大会的专业常设机构，即依法设立的各专门委员会，闭会期间受人大常委会领导，按专业分工经常性开展工作，协助人大及其常委会行使职权。一类为人大常委会的工作机构，即工作委员会（代表选举人事任免工作委员会、法制工作委员会、预算工作委员会），在主任会议领导下，履行专业服务职责。一类为人大常委会办事机构，包括办公厅（室）、研究室、信访室及各专门委员会办公室、业务室等，从事机关日常事务性工作。

人大常委会设立机关党组后，由于地市一级尚未设立专门委员会分党组，在常委会党组领导下，除统筹、组织、协调各专门委员会的工作活动外，主要任务是“办文、办会、办事”，保证机关的正常运转和良好秩序，承担所有党委和政府部门一应责任。

概括起来讲，人大工作机构和办事机构的任务，主要包括以下几个方面。（1）会议服务。开会是人大及其常委会履行职责的主要方式，人代会、常委会会议、主任会议、专门委员会会议有规定的时限、程序和议题，具体工作涉及到会前、会中和会后，精确到每一个细节，每一个步骤。（2）活动服务。人大的活动具备两个基本特点，一是计划性，二是群体性，有执法检查、视察等法定活动，有调研、培训、督办等工作活动，也涉及会前、会中、会后各个环节。（3）文书服务。包括调查研究、信息收集、文件处理、理论宣传和文字材料等。（4）后勤服务。包括为各种会议和活动、人大代表、常委会组成人员以及人大机关人员提供必需的物质条件，以及按要求推进的各项建设。

服务是人大机关永恒的主题。如何提高工作和服务的标准化、规范化、专业化、精细化水平，将是人大机关能力建设的重中之重。随着中国特色社会主义民主政治进程的不断加快，在习近平法治思想的指引下，地方人大必将担负起更加繁重的任务，要解决好专委会设置的组织机构、年龄结构、专业结构问题，强化秘书长班子的统筹、协调、沟通、落实的作用，在现有条件下，按照“定位、明责、聚力、求进”的思路，合理使用和调配年轻干部，坚持“一盘棋”，实行“集中力量办大事”，使人大机关的每一项工作都行稳致远。

 作者：柳军