浅谈荆州立法工作

——关于荆州市行使立法权的几个问题

今年3月15日，第十二届全国人大三次会议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》赋予设区的市立法权;7月30日，省人十二届大常委会第十六次会议正式授予荆州地方立法权。

充分认识荆州立法的紧迫性

荆州是人口大市，人口位居全省第3，占全省总人口的11%;荆州是农业大市，为国家重要的农产品综合生产基地、全省优势农业资源核心区，粮食产量约占全国1%、棉花占全省1/3、油料占全省1/5，淡水渔业面积和产量连续20年稳居全国地市第一;荆州是水利大市，全市有9条较大河流和180多个大小湖泊，长江岸线在本市境内长达483公里，占全省长江干流岸线总长度的45%。

根据修改后的《中华人民共和国立法法》规定，荆州市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的立法要求尤为迫切。

一是历史文化保护责任重大。荆州是1982年国务院确定的全国第一批24个国家历史文化名城之一，是全国大遗址保护示范区。境内有大批楚文化、三国文化、红色文化古迹遗址，荆州古城被誉为“我国南方不可多得的完璧”;荆州博物馆馆藏文物达13.7万件，居全国地市级博物馆之首，是唯一进入全国前十的地市级博物馆;本市地下文物宝藏十分丰富，留存楚王墓及大量古墓群，目前有封土堆的古墓达1000多座，无封土堆的达50000多座。特别是在古城保护、文物保护方面，我市进行了大量的探索和实践，市文物保护中心被国家文物局确定为全国漆木器文物保护科研基地。

二是环境保护治理刻不容缓。荆州境内江河纵横，湖泊密布，长江荆江段、洪湖、长湖、洈水以及荆南四河等重点水域的保护和利用任重道远;荆州当前正在开展的禁鞭、禁煤、禁烧秸杆和治扬尘、治尾气的“三禁两治”工作，也需要通过地方立法进一步规范。尤其是荆州率先在全省开展秸杆禁烧，其作法为省人大出台相应决定提供了重要参考依据。

三是城乡建设管理亟待加强。荆州正在争创国家卫生城市、国家生态园林城市、国家环保模范城市、国家森林城市和全国文明城市，为加强城市化建设，市委、市政府提出了荆州中心城区面积和人口十年翻一番，以及荆州古城人口疏散5万人的目标，并正按照“四化同步”的方向积极构建新型城乡发展格局，大量城乡建设与管理方面的工作需要从规章制度、红头文件上升到地方性法规层面。

可以说，在这次按照立法权要求在全省授予立法权的12个市州中，荆州的立法任务最重、标准最高、难度最大。

准确把握荆州立法的可行性

荆州科学教育事业发达，拥有科研院所300多家，专业人才储备十分丰富，本市有长江大学等高等学府9所，在校大学生高达12万人，是仅次于武汉的全省第二大人才密集地。长江大学是门类最全、在校学生最多的省属高校，拥有法学院、农学院、城建学院、化学与环境工程学院、艺术学院、楚文化研究中心等多个与立法内容相关的教学和研究机构。大量的科教资源为我市在法律、经济、环境、城建等方面集聚了不少专业人才，特别是在文物保护、楚文化研究等领域，有不少国家级的顶尖专家学者，可以为地方立法提供很强的智力支撑。

清楚把握荆州立法的特殊性

荆州立法既不同于国家和省级层面，也不同于已经开始了数十年的49个设区的市的立法工作，更有别于可以制定单行条例、自治条例的自治州，其立法除了具有科学严谨、规范有序、便于操作、实用管用这些共性要求之外，还具有以下特点：

一是授权有限。根据立法法规定，荆州只能对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面制定地方性法规。我们在制定地方性法规时只能在这此范围之内选题立项，既不能缺位，也不能越位，更不能错位。需说明的是，虽然叫赋予荆州立法权，但荆州并不能制定法律，只能制定地方性法规。因为立法法规定，法律只能由全国人大及其常委会制定。

二是内容具体。我们只能对法律法规和行政规章规定不明确、较抽象的内容进行立法，其目的主要是拾漏补缺。而不是只要国家有法律、省级有法规就必须在本市制定条例、办法、规定、规则等，形成大法套小法，总是一项内容、一张面孔、一个作用，那样既不可能，也不必要。

三是特色鲜明。荆州立法应突出农业大市、人口大市、水资源大市、历史文化资源保护大市的这些重点，彰显自己独特的、与众不同的一面，制定针对性强的地方性法规。

四是制度规范。立法工作非常严肃、严谨、严格，必须从开始就要十分规范。一是各项立法制度要规范。二是各个立法程序要规

范。三是各种立法活动要规范。

清醒认识立法队伍建设的重要性

为适应立法工作需要，必须要设立相应的机构、健全规范的组织，荆州市的立法队伍实际上包括三支：第一支是立法专门队伍，中共荆州市委常委会、市委机构编制委员会已经批准设立市人大法制委员会(简称“法制委”)、市人大常委会法制工作委员会(简称“法工委”)。法制委是市人大的专门委员会，行使审议通过法规案之职。该机构除主任委员为专职外，副主任委员和委员均由人大代表兼任;法工委是市人大常委会的具体工作机构，主要任务是起草、初审法规案。有人形象地比喻在立法上法制委是“只说不做”，法工委是“只做不说”。第二支是立法咨询队伍。7月1日，市人大常委会成立了立法顾问组。该机构就是行使咨询之责，由有关单位的业务专家、实务行家组成。第三支是立法研究队伍。7月23日，市法学会选举产生了立法研究会，研究会的主要任务就是从事立法研究。当然，上述3支队伍虽然有工作目标基本一致，其人员也可能会出现交叉，但任务有所侧重，特别是后两支队伍，是立法的人才库、智囊团，是立法工作不可或缺的重要力量。

世上本无路，走的人多了就成了路。不管是羊肠小道还是康庄大道，就看我们路怎么修、道怎么走。只要我们勇于担当、敢于担责、善于担难，荆州的立法工作就一定会开辟出崭新的天地。

(责任编辑：子慕)