“奇葩证明”折射出的诿责怠政问题
——以强化《行政许可法》的施行为视角
自国务院总理李克强痛斥某些地方要求当事人出具“你妈是你妈”证明的荒诞问题后，与此类似的一些“奇葩证明”不断见诸于媒体和网络。以致于公安部治安管理局紧急出台要求基层公安机关不得出具18个方面证明的规定。其实，这些“奇葩证明”是以随意设置行政许可条件前置为基本方式，以诿责、懒政和怠政为实质，其破坏发展环境，败坏党委政府形象，损害群众利益，影响党群政群关系的负面作用不可低估，务必彻底铲除。
一、滥设行政许可前置条件的表现
《行政许可法》自2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过、2004年7月1日正式施行以来，我国的行政许可大为减少。需要说明的是，自《行政许可法》颁布起，“行政审批”这个概念就已从法律规定上消失了。但在实践中还有“非行政许可”的项目，这个今后也没有存在的必要。单从数据上看，行政许可的减少确实可观。然而，这种下降是表面的，由于搞上有政策，下有对策，不少地方、部门、单位在行政许可之前设立了许多前置条件，一些企业、单位和公民办事不仅没有感到明显的便利，相反还必须迈过许多看不见、摸不着又必须过的“门槛”，走进了许多剪不断理还乱的审批怪圈。如居民身份证甚至老年证遗失了，户口簿不在了，甚至人“丢”了，都要出具一系列证明，或者证明的证明。这些规定五花八门，否则就无法证明“我是我”;哪怕本人拿着自己的居民身份证和户口簿，也依然无法达到证明“我还健在”的目的，令人啼笑皆非。那么，有哪些方面滥设行政许可前置条件问题呢?
(一)滥设无任何依据的前置条件。《行政许可法》第十二条规定了可以设置行政许可的六项情形，主要有涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项;提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定制定特殊信誉、特殊条件或者特殊技能与资格、资质的事项;直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项……。该法第十三条还规定，下列四个方面的事项可以不设行政许可，即公民、法人或者其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够自主决定的;行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采取事后监督等其他行政管理方式能够解决的。注意，法律上的可以不设就是严禁。在设立行政许可前置条件方面，该法对可以设置行政许可前置条件的规定只字未提。按照公权力“法不授权即禁止”的原则，这就意味着任何单位不得设置行政许可的前置条件。但在实践中，“黑头(法律)不如红头(文件)，红头不如白头，白头不如口头”的现象十分普遍，违反法律规定的“潜规则”多如牛毛，自行设置、依惯例设置、按长官意志设置、服务窗口具体经办人甚至聘用人员随意设置前置条件的比比皆是。有些不仅找不到任何法律法规依据，而且连前置性条件的文字规定都没有，有的就是经办人的一句话。央视“焦点访谈”曾报道过河北省武邑县男青年周某在内蒙古某企业工作，为办一个因私户照，从内蒙古到老家跑了6趟，行程3000多公里。办证窗口民警除了要求周某提供身份证、户口簿之外，还要提供无犯罪记录证明、办证人所在公司证明、公司营业执照、公司外派人员资格证明等。但这些均不是一次告知，人为造成了当事人反反复复地多跑路。其实，根据公安部规定，办理因私户照，只需当事人提供本人身份证、户口簿及复印件，照张登记像，填上表就行了。
(二)滥设无任何关联的前置条件。这些“奇葩证明”有的既不是行政许可，也不是传统上的行政审批，有的就和市场上买卖东西这样简单，但也被设置了前置条件。有的前置条件与被许可的事项风马牛不相及，最典型的就是无论何事，都要证明“无犯罪记录”。办理退休手续及根本不属行政许可范围的公民所具有的基本权利如购房、孩子上学等，有关单位都要提供本人或者其父母无犯罪记录的证明。网载：2015年8月25日，四川省雅安市名山区蒙阳公安派出所民警在给一名拟退休的当事人出具无犯罪记录证明时，气愤地附了一份向某社保局的发文：“请问哪部法律规定在办理退休手续时，需要老百姓到派出所办理无犯罪记录证明?”无独有偶，这一天在网上还出现了河北省石家庄市某学校要求外来入学学生家长、江苏省常州市人乔某某在原籍办理无犯罪记录证明的要求。否则，孩子就无法上学。这不是无理剥夺孩子的受教育权吗?还有，难道有犯罪记录就不能购房吗?
(三)滥设无任何作用的前置条件。现在一方面，应该经过严格行政许可的没有或实际上没有严格审查，如发生“8.12”特大爆炸事故的天津瑞海公司仓储危爆物品的许可便是典型。另一方面，有的又滥没了许多毫无意义的前置条件。如未落户证明、实际居住地证明、户口性质证明等公安部早已明令取消的证明便是如此。还有如有的开发商办理税务登记证还要出具工程建设项目规划许可证;甚至纯属市场行为的银行贷款也要一些所谓的代理机构出具审验报告。出具报告就要收取少则几万多则十几万、几十万的审验费用。还有的部门把行政许可前置条件的行使交给中介组织，没有这些咨询、代理、设计公司的所谓设计制图或者安评、环评意见，行政机关一律不会受理。
“奇葩证明”从表面上看起来不是什么大事，因为司空见惯、见怪不怪，有的一笑了之。这些现象能够滋生漫延，屡禁不止，确实值得深思。其实，这是我们一些部门和单位滥用职权，一些行政执法人员和单位工作人员做人不实、谋事不实，懒政、怠政的具体表现。
二、滥设行政许可前置条件的原因
滥设行政许可前置条件，充分说明在我们一些行政机关、部门和行政执法人员，依法行政和严格执法的意思淡薄，利益链条没有斩断，思维惯性没有刹车，也还有各自为政，资源整合不力的问题。
(一)对法律法规的明知故犯。这些年来，运用法治思维、法治方式促进发展已成为共识。然而，与法治精神相违背的“高本为，权本位、利本位”思想并未得到根治，一些人把国家赋予的权力当成谋求部门利益的手段。在他们的心中，法律是管别人的，与己无关;法律是软弱的，可执行可不执行。因此，直接导致了法律的虚无主义、功利主义和行政权力的滥用。
(二)对业务知识的一知半解。最近，网载江西省丰城市小港镇少女吴某某，在2004年全国人口普查时，当地公安派出所将其户口簿上的性别误登为男性。在吴家人的要求下，当时民警就用笔将其改为女性，并盖上了派出所的公章，但电脑系统并未改正。前不久，小姑娘要办身份证，户籍民警面对着手拿户口簿的她就是不给改，一定要她出具其“女孩是女性”的证明。后来，她拿到医院做的B超结果才作罢。其实，该民警是死扣制度条文，误将户籍业务中的“更正”理解为“更改”。生搬硬套的还有湖南省冷水江市某部门经办人，面对着站在面前、拿着自己身份证、户口簿的活生生的一位老人，硬是还要其出具其“健在”的证明，真是滑天下之大稽。
(三)对经济利益的不懈追求。过去，一些部门经费紧张，自收自支、坐收坐支较为普通。近些年来，实行收支“两条线”，工作经费全额保障，明显的“三乱”问题好转。然而，利益共同体依然或明或暗地存在。2015年8月27日，央视“焦点访谈”披露了甘肃省庆阳市规划局在国家早已取销收取城市规划管理费、建设用地规划费、一般项目设计费等多项办证收费项目的情况下，将办理上述证照及收费职权交给了市蓝创公司(与该局规划设计室两块牌子、一套人马)。该公司按照规划工程造价4.8‰的比例收取费用，这些年累计收费5327万元。现在，在行政许可领域吃拿卡要的少了，但是遇到矛盾能推则推，碰到问题能拖则拖的不作为问题，遇事拿出条款，坑人、唬人的大有人在。有的群众说，过去请人请餐饭、送个红包就能办的事，现在想请想送送不成，事也办不了。有的是死扣条文，曲解法意，违背法理。
(四)对部门信息的搁置少用。近年来，各个部门都在花巨资进行信息化建设，其科技化程度越来越高。但是，基本还是限于本单位、本系统使用，特别是户籍、婚嫁、生死等信息没有联网，导致大量的举手之劳就能解决的问题，由于政府各部门之间形成的信息“壁垒”，要用许多周折才能办到，给老百姓增添了不少麻烦。
(五)对权力运用的情有独钟。有的单位衙门作风严重，工作人员以管人自居，认为没人求自己觉得不自在，不卡人显得无权威，奉行管理就是收费，十分任性。还有的一有责任就推，一有利益就追。
三、消除滥设行政许可前置条件的思路
滥设行政许可前置条件直接与法律法规相违背，与发展要求相违背，与公众利益相违背，社会对此怨声载道。我们要用市场力量的减法换取简政放权的加法，从而为发展营造高效、廉洁、优质、法治的环境。有的怨基层街道和居委会，有的怨公安派出所。这些单位也苦不堪言，特别是公安机关也觉冤枉，因为他们也非万能。出证明吧，违反法律政策规定，自己也无底无数。如现在要求出具最多的无犯罪记录证明，有的是外地法院判决的本地基层组织根本不知道;正常死亡一般应由医院提供证明和法院进行诉讼宣告死亡。
(一)正确处理行政许可的严肃性与灵活性的关系。一方面，是把严格执法视为生命线，把滥没行政许可前置条件作为高压线，碰撞就违法，违反就要追责;另一方面，是除法律、行政规章之外，行政许可不得收取任何费用。坚决克服办理行政许可特别是对企业的许可时间“到满点”(用最长时间)，违反规定处罚一律拉“满弓”(到上限)的问题，坚决落实首问负责、一次告知、一章到底，推行工商、质监、税务“三证”合一。要把握好行政许可的范围、时间，做到许可内容、秩序的有效对接，特别要打好时间差，防止一定要前一个程序的时间用完再开始第二个程序。要用好执法裁量权，坚持具体情况具体分析，除特殊许可外，许可标准可简可繁的尽量简，时间可长可短的尽量短，处罚可多可少的尽量少。
(二)正确处理行政许可的严格性与文明性的关系。强调行政许可的强制作用，并不排斥其文明性、人性化。不仅行政执法，刑事执法也是如此。还有量刑时的法定情节、酌定情节，以及量刑幅度都是刑事执法人性化的重要体现。在纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年前夕，全国人大常委会决定对四类不会继续对社会造成严重危害的罪犯进行特赦，正是如此。在实行行政许可时，工作人员不能简单粗暴，搞门难进、脸难看、话难听、事难办。故意刁难办事单位和公司、公民，与严格执法的要求是格格不入的。
(三)正确处理行政许可的公正性与勤廉性的关系。要绝对禁止利益驱动，部门和单位不得与中介组织结成任何意义上的利益共同体，着力取缔“红顶中介”。既要坚决克服不给好处不办事，给了好处乱办事的问题。又要坚决反对不担当，不善担难，做到勇于担责不诿责，坚持勤政不怠政。
(四)正确处理行政许可的系统性和联动性关系。目前公安机关虽然对要求出具18个方面“奇葩证明”的行为说“不”。但人们关心的是，这些大部分是其他部门要求提供的，他们的目的是想让公安机关承担由此引起的不良后果的责任。而这些部门并未决定取销，现在公安机关不提供证明了，其他部门还要求提供。也有可能过去将由公安机关提供证明转向要求其他相关单位，群众办事的困难并没有实质性的改变。甚至是增加，如需要法院宣布失踪人死亡的，只有在其失踪4年之后由法院判决宣告;还有的需要进行公证的，凭添了公证费用。过去还可以找找公安机关，现在公安机关也找不着了，最后受罪的还是老百性。但愿这不是杞人忧天。(作者为荆州市人大常委会副主任、市法学会会长)
（责任编辑：子慕）
