王兆国: 加强地方立法工作 提高地方立法质量

　　我国是一个多民族的单一制国家，中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。国家体制的特点，反映在立法体制上，就是在全国人大及其常委会集中统一行使国家立法权的同时，赋予省级地方人大及其常委会以地方立法权，为发挥地方的积极性和主动性提供法律手段。地方立法是我国社会主义立法体制的重要组成部分，是地方人大及其常委会行使地方国家权力的一种重要表现形式，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，根据本地方的具体情况和实际需要，对本行政区域内重要的、普遍的社会关系进行规范，并且以国家强制力保证普遍地得到遵守与执行。20多年来的实践表明，地方立法在社会主义法制建设中具有重要地位，为促进地方各项事业的全面、协调、可持续发展发挥了重要作用。下面，我就深入学习领会吴邦国委员长关于立法工作的一系列讲话精神，对如何加强地方立法工作，提高地方立法质量，更好地发挥地方立法在推进地方各项事业中的重要用讲几点意见。

　　一、地方立法要把提高立法质量摆在突出位置

　　改革开放之初，我国法制建设面临的情况是“立法空白”，当时立法工作中的主要矛盾是“无”。因此，必须加快立法步伐，尽快使法律覆盖社会生活的主要方面，做到有法可依。十年动乱的“文化大革命”刚刚结束不久，1978年12月，邓小平同志就在中央工作会议上指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善”，“有比没有好，快搞比慢搞好”。这样一个立法方针的确立，对于推动和加快我国的立法工作发挥了十分重要的指导作用。在邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，随着改革开放的进程，20多年来我国不断加强立法工作，法制建设情况已经发生很大的变化。全国人大常委会制定颁布了400多件法律、法律解释和有关法律问题的决定，国务院制定了900多件行政法规，国家政治、经济和社会生活的各个方面基本做到了有法可依。可以说，当前和今后一个时期立法工作的主要矛盾已经发生了变化。提高立法质量，使立法更加符合客观规律、更好地保障人民群众的利益、更好地规范和引导人们的行为，成立立法工作中矛盾的主要方面。正是基于这样一个分析判断，吴邦国委员长在十届全国人大常委会组成之后，就提出了“一个目标”、“一个重点”的立法工作思路。一个目标是，争取在本届全国人大及其常委会的五年任期内，基本形成中国特色社会主义法律体系。一个重点是，提高立法质量。在基本形成中国特色社会主义法律体系的目标下，要强调提高立法质量，把提高立法质量放在更加突出位置。

　　地方立法虽然有自己的特殊性，但也面临着与国家立法相同的情况。改革开放以来，地方立法取得了很大成绩。从1979年7月地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力以来，地方人大及其常委会制定了8000多件地方性法规，民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。一批与法律、行政法规相配套的地方性法规相继出台；一批对地方性事务进行规范和管理的地方性法规相继颁布；一些进行先行探索和试验的地方性法规相继制定。地方立法在社会主义法律体系的初步形成过程中发挥了重要作用。

　　在充分肯定地方立法工作取得的成绩同时，我们也应当清醒地看到，当前我国地方立法工作还不能完全适应国家法制建设、社会主义市场经济发展和社会全面进步的需要。有的地方性法规与法律、行政法规之间、地方性法规之间存在着矛盾或者不协调；有的地方性法规是“大而全”、“小而全”，重复立法比较多；有的地方性法规比较原则，操作性不强；有的地方性法规缺乏地方特色，针对性不强；等等这些问题必须引起我们的高度重视。要充分认清当前地方立法工作面临的形势和任务，进一步加深对提高地方立法质量重要性、紧迫性和艰巨性的认识。

　　第一，提高地方立法质量是立法工作贯彻“三个代表”重要思想的必然要求。“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论是一脉相承而又与时俱进的科学体系，是马克思主义在中国发展的最新成果，反映了最广大人民的共同意愿，是我们必须长期坚持的指导思想，是全党全国各族人民在新世纪新阶段团结奋斗的共同思想基础。今年三月，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将“三个代表”重要思想写人宪法，确立了“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位。立法工作必须贯彻“三个代表”重要思想，要始终考虑是不是符合中国先进生产力的发展要求，是不是符合中国先进文化的前进方向，是不是符合中国最广大人民的根本利益。立法只有全面体现和实践“三个代表”重要思想，才具有强大的生命力，才能为推动经济发展、社会进步和治国安邦提供强有力的法制保障。立法要坚决贯彻“三个代表”重要思想，这是衡量和判断立法质量的一个最重要的标准。

　　第二，提高立法质量是依法治国，建设社会主义法治国家的基本要求。1999年的宪法修正案把依法治国，建设社会主义法治国家写入宪法，确立了依法治国基本方略的宪法地位。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。实行依法治国基本方略，立法是前提。立法是建设法治国家，保障国家和地方各项事业发展的重要基础和依据。立法对经济社会发展产生巨大的推动;同样，立法失误对经济社会发展的负面影响也是巨大的。如果说公民违法对法制建设的负面影响是一个点，执法错误对法制建设的负面影响是一条线，那么立法失误对法制建设的负面影响则是一片。立法影响执法，进而影响到守法。

　　我们要高度重视立法质量，及时转变观念，调整立法工作的思路，从重视立法的数量和速度转移到重视立法的质量和效益上来，把提高立法质量作为当前立法工作的重中之重。地方立法要认真研究制定本地急需的、基本的、条件成熟的法规，及时修改完善已有的法规，使地方立法反映人民群众的根本利益、符合地方的具体情况和实际需要，为地方各项事业的发展提供法制保障。

　　第三，提高立法质量，是落实科学发展观的客观需要。党的十六届三中全会提出的科学发展观，是我们党执政理念的一次重大飞跃，是指导国家各项工作，包括立法工作的重要指南。它的精髓是以人为本，全面、协调、可持续发展。地方立法要围绕这个目标，提高立法质量，在立法中贯彻以人为本的要求，从人民群众的根本利益出发，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益;从本地区的具体情况出发，促进经济发展和社会全面进步以及人的全面发展，坚持在开发利用自然资源的过程中实现人与自然的和谐相处，实现经济和人口、资源、环境的协调发展。

　　二、地方立法要维护国家法制统一，突出地方特色

　　宪法、立法法和地方组织法规定，省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。这一规定，包含了地方立法的两个重要原则:一是不得同宪法、法律和行政法规相抵触的原则，二是根据本地情况和实际需要的原则。不与国家法律、法规相抵触，就是地方立法要和国家立法保持一致，维护国家法制的统一;根据本地的具体情况和实际需要，就是地方立法要把国家的规定与本地的实际情况结合起来，解决本地方的实际问题，具有地方特色。这也是提高地方立法质量的两个重要方面。

　　地方立法要维护国家法制统一。我国是一个统一的多民族的国家，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，所有的下位法都不得同上位法相抵触，同位阶的法律规范应当保持和谐统一。国家的法制必须保持统一，否则就无法形成和谐、有序的法治秩序。社会主义法制的统一，是维护国家统一、社会稳定，促进经济协调发展和社会全面进步的基础，是完善社会主义市场经济体制的重要保障。坚持社会主义法制的统一是做好立法工作的前提。

　　第一，地方立法要在法定权限内立法。根据立法法的规定，地方立法的权限主要是三个方面:一是实施性立法，即为实施法律、行政法规，根据本行政区域的实际情况作具体规定;二是自主性立法，即对地方性事务的管理进行立法;三是先行性立法，即对不属于国家专属立法权范围的事项，在国家尚未立法的情况下，地方又有需要和条件，可以先行一步，制定地方性法规予以规范。地方立法要按照立法法的要求，增强权限意识，在法定权限范围内开展立法，不要超越国家的专属立法权。

　　第二，地方立法要与国家立法保持一致，不得违反上位法。在国家己经立法的领域，地方立法的任务是把国家的法律、法规与本地的实际情况结合起来，进一步具体化，保证其在本行政区域内得到贯彻实施。这类实施性的地方立法，要和国家的法律、法规保持一致，不得违反国家立法。在现实生活中，确实有一些地方立法与国家的法律、法规不一致。产生这种情况，有的是由于对国家立法缺乏了解和研究，并且上下立法机关缺乏有效的协调机制而在无意中导致的冲突。对此要加强对国家立法的学习研究，提高立法水平。有的则是故意规避国家立法。对此要强化法制统一的观念和意识，绝不能搞上有政策、下有对策。

　　为了保证宪法和法律的实施，维护国家法制的统一和尊严，全国人大常委会进一步加强了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件的备案审查工作。过去主要是采取“不告不理”被动式审查，现在还要加强主动审查工作。去年8月委员长会议修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，对备案审查工作程序作了进一步的完善。今年4月，全国人大常委会法制工作委员会设立了法规备案审查室，现在已正式开展工作。对于在备案审查工作中发现的问题，要及时与有关方面沟通协商，妥善解决。我想，应通过协商，取得一致意见，由有关部门和地方主动修正，一般可不采取由全国人大常委会宣布撤销的做法。开展法规备案审查工作，目前经验还不多，还需要在实践中不断研究、探索，希望地方人大给予支持和帮助。

　　第三，地方立法要按行政处罚法和行政许可法的要求设定和规范行政处罚和行政许可。行政处罚法和行政许可法是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理的两部重要法律，分别对行政处罚、行政许可的设定和实施作了规定。地方立法在对地方性事务进行规范和管理时，许多涉及到行政处罚和行政许可两种管理手段的运用。要认真学习和研究这两部法律，在地方立法中正确运用行政处罚和行政许可手段。从过去地方性法规的备案审查情况来看，很多是因处罚设定不当而引起异议的，对此要引起重视。行政许可法已于今年七月一日起开始实施，国务院对这部法律的贯彻实施作出了部署安排。各地要根据行政许可法的精神，抓紧清理和修订与行政许可法不一致的规定，在未来的地方立法中，认真贯彻实施行政许可法的各项规定。为了贯彻实施行政许可法，全国人大常委会正在对法律中设定的行政许可进行清理研究，拟准备集中取消一批法律中设定的行政许可。对于行政许可法颁布的意义、作用和影响，要有深刻认识，要在地方立法工作中认真贯彻执行这部法律。

　　第四，地方立法要克服地方保护主义和部门利益倾向。地方保护和部门利益倾向影响地方立法质量，破坏法制统一。在地方立法与国家立法不一致的情况中，很多都是地方保护和部门利益造成的。立法工作者一定要有全局意识、大局意识，坚持立法为公、立法为民，坚决抵制各种地方保护和部门利益。

　　地方立法要突出地方特色。地方特色是地方立法的基础。立法是为实践服务的，必须符合实际的需要。国家立法如此，地方立法也是如此。看一部地方立法质量的高低，除了看它是否与宪法、法律和行政法规相抵触外，还要看它是否体现地方特色，是否符合地方的实际情况。我们讲维护国家法制统一，不是要把地方性法规的内容局限于宪法、法律和行政法规的既有规定，不是要照抄国家法律、行政法规的规定，而是要在坚持“不抵触”的前提下，突出地方特色。

　　我国是一个地广人多的泱泱大国，各地经济、文化和社会发展很不平衡。宪法和法律之所以赋予地方人大及其常委会立法权，就是为了使地方因地制宜、因时制宜地解决各自的特殊问题。地方立法在坚持国家法制统一的前提下，要突出地方特色。国家立法条件不够成熟的，地方立法可以先行一步，为国家立法提供经验，发挥“试验田”的作用;国家立法仅有原则性规定的，地方性法规根据本地的具体情况和实际需要，可以进一步具体化;对于地方性事务，国家不必要也不可能制定法律、行政法规的，地方进行自主立法。比如，内蒙古畜牧业发达，海南省的旅游资源丰富，地方立法可以各有侧重。地方特色越突出，针对性越强，越能解决本地的实际问题，法规的实施效果会越好，对国家立法工作的贡献也越大。

　　在地方立法实践中，各地在维护法制统一，突出地方特色方面积累了成功的经验。有的省把“不抵触、有特色、可操作”作为地方立法的一项重要原则;有的省提出地方立法“不超越上位法规定，不变更上位法规定，不增设新的处罚规定”;有的省强调维护国家法制统一，同时注意本省地方性法规之间的互相衔接。这些成功经验和做法值得认真总结。

　　三、坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事

　　党的十六大报告指出，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”加强立法工作，提高立法质量，最根本的也是要把坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事有机地统一起来。

　　第一，要坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。党制定的大政方针，提出的立法建议，充分反映了最广大人民群众的根本利益和意愿。立法工作必须坚持党的领导，服从并服务于党和国家工作的大局，自觉地把党的主张通过法定程序上升为国家意志，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，保证改革开放和现代化建设事业的顺利进行。地方立法工作的重大问题，包括立法项目的确定、重大问题的解决方案及重要不同意见的处理等，要主动向同级党委请示报告，由党委作出决策。

　　第二，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见。民主立法、开门立法，广泛集中民情、民意和民智，是提高立法质量的关键。只有充分发扬民主，集思广益，全面、准确地反映人民的根本利益和要求，才能保证立法工作的正确方向，才能保证立法的质量和效益。坚持民主立法，一是要广泛听取各方面的意见。在我国，立法是人民当家作主的重要形式。公民广泛参与立法是社会主义民主的集中体现，也是地方立法20多年来的一条重要经验。俗话说，取自源头的水最清澈。立法只有坚持群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，才能最准确地把握和反映人民群众的意愿，立法才有特色和针对性，才能适应地方的具体情况和实际需要。立法法规定，立法应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。地方立法要按照立法法的要求，及时总结立法工作中的成功经验和做法，加大听取意见的力度，重要法规草案要公开征求意见或者举行立法听证会。立法听取意见要坚持三结合，即听取执法、司法机关的意见与人民群众的意见相结合;听取实际工作者的意见与专家学者的意见相结合;听取法律工作者和非法律工作者的意见相结合，最大限度地集中广大人民群众的智慧，提高立法的质量和效益。要加强调查研究，深入实际、深人基层、深人群众，切实了解改革发展中的深层次问题，了解人民群众关心的热点、难点问题。二是在立法机关内部要充分发扬民主，广泛深人地开展讨论。地方立法的主体是人大及其常委会。人大及其常委会的根本组织和工作原则是民主集中制。人大行使职权的特点是集体讨论，集体决定问题;集体有权，个人无权;一人一票，效力相同。人大的组成人员，必须牢固树立民主议事的观念和集体行使职权的观念，按照少数服从多数的原则决定问题。事实证明，只有贯彻民主集中制原则，发扬民主，集思广益，多谋善断，群策群力，才能避免决策失当，达到提高议事效率和科学决策的目的。

　　第三，严格依法办事，按法定程序立法。立法法根据宪法，总结我国立法实践的经验，对国家和地方立法的程序作了规定。各地依据立法法的规定，结合本地的实际情况，对本地的立法程序作了规定。这些立法程序是立法经验的总结，是提高立法质量的保证。各地对地方性法规的审次制度作了规定。要认真执行法规草案的审次制度，保证各方面意见的充分发表。对于分歧意见较大的法规草案，不要机械地按审次进行表决，而是要通过充分的协商、讨论来统一认识、消除分歧。全国人大常委会审议法律草案，原则上是三审后交付表决，但实践中也有经过四次或五次审议才付诸表决的。立法法确立了地方性法规的统一审议制度，要坚持法制委员会的统一审议，确保地方立法的统一、和谐。同时要发挥有关专门委员会“专”的优势，做到统与专相结合，发挥好两个积极性。

　　第四，加强理论学习，提高自身的政治素质和业务水平。毛泽东、邓小平、江泽民同志都反复强调，全党同志特别是领导干部要坚持和加强学习。胡锦涛同志在新一届中央政治局第一次集体学习时的讲话中进一步强调指出，党要团结带领全国各族人民实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须坚持把学习作为全党一项十分重要的任务。立法工作者首先要深入学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，这是人大工作坚持正确政治方向的根本保证。还要努力掌握人民代表大会制度的理论，系统学习法学理论、宪法和法律，掌握先进的立法理念和制度，熟悉人大的议事规则和工作程序，提高人大工作的本领。同时，还要紧跟时代的步伐，努力学习世贸组织规则、科学发展观等新知识、新观念。立法工作者在政治上，要围绕中心、服务大局、立场坚定、居安思危。在业务上，要做到理论功底扎实、业务能力精湛、知识积累丰厚、国情意识牢固。在作风上，要求真务实、开拓创新、团结协作、清正廉洁。只有如此，才能担当立法工作的重任。

　　加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是一项伟大的历史任务。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜，认真履行宪法和法律赋予的职责，抓住机遇，开拓进取，努力提高立法质量，为实现依法治国基本方略，为国家和地方各项事业的全面、协调、可持续发展做出新的贡献。（摘自《中国人大》）