加强立法工作　推进依法治国

　　内容提要

　　全国人民代表大会成立50年来，特别是党的十一届三中全会以来，立法工作取得了重大成就。经过不懈努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已初步形成。当前，要根据党的十六大提出的“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二○一○年形成中国特色社会主义法律体系”的立法目标，按照十届全国人大常委会提出的“实现一个目标，突出一个重点”的立法工作思路，以高度的政治责任感和使命感做好立法工作。

　　全国人民代表大会成立50年来，在中国共产党的领导下，我国立法工作与社会主义民主政治建设的进程相适应，经历了曲折发展的过程，取得了举世瞩目的重大成就，为发展社会主义各项事业，促进改革开放和社会主义现代化建设，提供了强有力的法制保障。

　　50年立法工作回顾

　　全国各族人民在中国共产党的领导下，经过长期的革命斗争，推翻了三座大山，于1949年10月1日建立了中华人民共和国，从此成为国家的主人。新中国成立之初，我们党就宣布废除国民党的旧法统，新中国的法制建设开始起步。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的“共同纲领”。根据“共同纲领”，建立了中央国家机关和地方各级人民政府，开展了全国范围的法制建设，先后制定了中央人民政府组织法、省市县各界人民代表会议组织通则、人民法院暂行组织条例、最高人民检察署暂行组织条例、民族区域自治实施纲要、选举法、婚姻法、土地改革法、工会法等法律、法令，政务院也通过或者批准了一些重要法规。这些法律、法规，对于建立人民民主专政的国家机构，恢复被战争破坏的国民经济，保卫新生的人民政权，保障人民权利，发挥了重要作用，也为新中国的法制建设奠定了基础。

　　1954年9月，在全国普选的基础上，召开了一届全国人大一次会议，制定了新中国第一部宪法。这部宪法总结了我国长期革命斗争的经验，特别是新中国成立5年来的经验，把人民民主和社会主义原则、党提出的过渡时期的总路线，用宪法的形式肯定下来。宪法的颁布实施，标志着我国法制建设进入了一个新阶段。1956年，党的八大政治报告决议指出，由于社会主义革命已经基本完成，国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力，我们必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。此后，立法工作又有新的进展，全国人大及其常委会根据宪法先后制定了全国人大组织法、国务院组织法、地方各级人大与地方各级人民委员会组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、逮捕拘留条例、人民警察条例、治安管理处罚条例、国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定等80多个法律、法令和有关法律问题的决定；同时，着手起草刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律。国务院也制定发布了一批有关经济行政管理的行政措施、决议和命令。这些法律和国务院的规定，有效地保证了社会主义改造和社会主义建设事业的顺利发展。但是，后来因受党内“左”的思潮影响，民主法制建设遭受损害，立法工作停滞不前。1962年党中央召开扩大的中央工作会议，通过总结经验教训、纠正“左”的错误倾向，使国家的立法工作有所恢复。在“文化大革命”期间，民主法制建设受到重创，宪法和法律确认的国家基本制度、公民的基本权利等被肆意践踏，国家陷入动乱，社会主义法制遭受严重破坏甚至出现严重倒退。

　　1978年12月召开的党的十一届三中全会，是我国社会主义事业发展史上的伟大转折，也是我国社会主义法制建设史上的重大转折。党的十一届三中全会认真总结了“文化大革命”的教训，拨乱反正，作出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，同时强调要发展社会主义民主、健全社会主义法制。邓小平同志指出，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。他还强调，应该集中力量制定各种必要的法律，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。党的十一届三中全会关于加强民主法制建设的重大决策和邓小平同志关于加强民主法制建设的重要思想，成为我国新时期民主法制建设的行动纲领和指导思想。从此，我国社会主义法制建设进入了一个新的历史时期。全国人大及其常委会恢复活动，地方各级人民代表大会陆续召开，并把立法工作摆到重要议事日程，整个国家的法制建设重新回到正确的轨道。

　　五届全国人大二次会议制定了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法等7部法律。这标志着我国立法工作在中断了20多年后又重新恢复并取得重大突破。随后，又开始了修宪工作。经过两年零四个月的努力，1982年12月4日五届全国人大五次会议通过了新宪法。新宪法对我国新时期的根本任务和政治、经济、文化制度尤其是在健全人民代表大会制度方面作出了一些新的重要规定，对坚持和完善人民代表大会制度，发挥国家权力机关的作用具有重大的现实意义和深远的历史意义。全国人大及其常委会严格遵守宪法，在健全我国人民代表大会制度特别是在加强立法工作方面进行了许多开拓性的工作，形成了一系列重要的立法思想和制度，为国家的法制建设和立法工作的不断发展奠定了基础。在此基础上，全国人大及其常委会始终把立法工作作为首要任务，突出重点，全面推进，不断开创立法工作新局面。

　　1992年10月，党的十四大把建立和完善社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标，我国的改革开放和社会主义现代化建设从此进入新的阶段。全国人大及其常委会按照党的十四大提出的加快经济立法、20世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系的要求，把加快经济立法作为立法工作的重点。注意从总体上、法理上对社会主义市场经济法律体系进行调查研究；紧紧围绕社会主义市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律体系框架；坚持立法同改革发展的进程相适应，工作中大胆探索、勇于实践，以改革的精神对待和解决立法中遇到的问题和难点；注意加强立法的计划性和主动性，进一步实行立法工作者和专家、学者及其他实际工作者相结合，调动各方面的积极性，加快立法步伐，有力地促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。

　　随着我国经济、政治和社会生活的发展，特别是对发展社会主义民主政治认识的深化，党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。依法治国方略的确立，对国家法制建设和立法工作提出了更高的要求。全国人大及其常委会把加强立法工作、提高立法质量作为首要任务，坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，坚持把立法与国家的改革发展稳定的重大决策紧密地结合起来，坚持把法律的制定和修改放在同等重要的位置，加强立法项目的落实工作，重视做好法律的解释工作，努力完善立法工作制度，立法工作取得了显著成绩。

　　十届全国人大及其常委会组成以来，按照党的十五大、十六大提出的立法工作目标，总结前几届全国人大及其常委会的立法工作经验，提出了“实现一个目标，突出一个重点”的立法工作思路。实现一个目标，就是争取在本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系；突出一个重点，就是提高立法质量。本届常委会按照立法工作思路，在总结经验、广泛征求立法项目建议、深入调查研究、充分听取各方面意见的基础上，制定了五年立法规划。在立法工作中，始终把提高立法质量作为重点，不片面追求数量；坚持以人为本、立法为民；坚持围绕党和国家工作大局，为改革发展服务；坚持充分发扬民主，严格依法办事。一年多来，立法工作不断加强，立法质量进一步提高，为全面建设小康社会提供了有力的法律保障。

　　全国人民代表大会成立50年来特别是改革开放20多年来，全国人大及其常委会根据国家政权建设和社会发展的需要，尤其是适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，依据宪法行使国家立法权，不断制定我国经济、政治和社会生活所需的各项法律。从1979年到2004年8月十届全国人大常委会第十一次会议结束时止，全国人大及其常委会共审议通过了包括宪法在内的法律335件（现行有效的213件），有关法律问题的决定139件，法律解释10件；国务院制定了970多件行政法规（现行有效的650多件）；有立法权的地方人大及其常委会制定了上万件地方性法规（现行有效的7500多件）；民族自治地方制定了600多件自治条例和单行条例。经过不懈努力，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已初步形成。

　　改革和完善国家立法体制与立法工作制度

　　为了适应新时期立法工作的需要，加强立法工作，提高立法质量，1979年以来，全国人大及其常委会总结新中国成立以来立法工作的经验，对我国立法体制作出了重大改革，同时不断完善立法工作制度，加快了我国的立法步伐和依法治国的进程。

　　改革立法体制。

　　新中国成立之初，全国政协代行国家权力，闭会期间由中央人民政府行使国家制定和解释法律的权力，并实行中央统一立法和大行政区制定单行法规相结合（1953年撤消了各大行政区的建制，立法权集中在中央）。1954年以后，我国实行高度集中的立法体制，立法权集中在全国人大，人大常委会没有立法权，也没有赋予国务院和地方人大立法权。由于立法权集中在全国人大，无法适应繁重的立法任务的需要，因此，1955年7月一届全国人大二次会议授权常委会依照宪法的精神，根据实际的需要，制定单行法规；1959年二届全国人大一次会议进一步授权常委会在大会闭会期间，对现行法律中一些已经不适用的条文适时地加以修改。

　　1979年以后，为了适应改革开放、加快立法步伐的需要，我国对立法体制进行了重大改革。这些改革主要体现在1979年7月五届全国人大二次会议制定的地方各级人大和地方各级人民政府组织法、1982年12月制定的现行宪法以及全国人大及其常委会的有关授权决定之中。

　　扩大了全国人大常委会的立法权。由于全国人大代表人数较多，不便经常进行工作、行使职权，而常委会组成人员集聚了各方面的代表，人数比较适当，经常开会比较方便。为了更好地发挥最高国家权力机关的作用，将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使。宪法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。我国立法体制的这一重大改革，对加快立法步伐起到了重大作用。与此同时，加强了全国人大的组织机构，成立了负责统一审议法律案的法律委员会和其他专门委员会，加强了人大常委会的立法工作机构。

　　国务院可以制定行政法规。宪法规定，国务院可以根据宪法和法律制定行政法规。1984年和1985年，全国人大常委会先后两次授权国务院在工商税制改革、经济体制改革和对外开放方面，可以制定暂行规定或者条例。这是从我国的现实情况出发加强法制建设的一项重要措施。

　　赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规的权力；较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。这有利于充分发挥地方的主动性和积极性。

　　民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，对法律和行政法规作变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会和国务院备案。

　　授权经济特区所在地的省市制定特区法规。1981年全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会，根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照本省各经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。此后，1988年、1992年、1994年和1996年全国人大先后四次分别授权海南省和深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施，并报全国人大常委会、国务院和所在省的人大常委会备案。

　　完善立法工作制度。

　　在对立法体制进行重大变革的同时，为使制定的法律更好地反映人民意志，符合最广大人民的根本利益，规范立法活动，保证立法工作有序进行，全国人大及其常委会还制定完善了全国人大组织法、地方各级人大和地方各级人民政府组织法，对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题作了基本规定，全国人大及其常委会议事规则对法律制定的工作程序进一步作了具体规定。

　　2000年3月，九届全国人大三次会议审议通过了立法法。立法法总结了1979年以来我国的立法工作经验，针对立法实际工作中存在的突出问题，对我国的立法活动应当遵循的原则、立法权限、授权立法、立法程序、法律解释、法律适用、法规规章备案等一系列制度作出了规定。立法法明确规定：立法应当遵循宪法的基本原则，坚持“一个中心、两个基本点”；应当依照法定的权限和程序，维护社会主义法制的统一和尊严；应当体现人民的意志，维护人民的利益；应当坚持从实际出发，科学合理地规定权利与义务、权力与责任等。关于立法权限的划分，根据宪法的原则规定，立法法对全国人大及其常委会与国务院、中央与地方之间的立法事项作了规定：一是明确了全国人大及其常委会在关系国家基本的政治制度、经济制度和民事刑事法律制度等十个方面重大事项的专属立法权；二是对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的权限范围作出基本规定；三是对国务院各部、委员会规章和省级政府、较大市政府规章的权限范围也作出规定。关于授权立法，对授权的范围、授权的行使、授权的终止等问题作出规定。关于立法程序，立法法从法律案的提出、审议、表决和公布几个环节作出规定：一是明确常委会审议法律案一般实行三审制；二是强调既要坚持统一审议，又要充分发挥各专门委员会在法律案审议中的作用；三是采取座谈会、论证会、听证会、向全民公布法律草案等多种形式，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见；四是明确常委会可采取分组会议、召开联组会议或全体会议，对主要问题进行讨论，以集思广益；五是对法律案的搁置审议和终止审议等问题作出规定。立法法的颁布施行，对于规范立法活动，健全国家立法制度，维护国家法制统一，形成中国特色社会主义法律体系，推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程，有着十分重要的意义。

　　为形成中国特色社会主义法律体系而奋斗

　　全国人民代表大会成立50年来特别是党的十一届三中全会以来，立法工作取得了重大成就。同时也必须看到，我国立法工作还不能完全适应全面建设小康社会新形势的需要。一些对基本形成中国特色社会主义法律体系起支架作用的重要的法律亟待研究制定，如物权法、侵权责任法、企业破产法、国有资产管理法、税收基本法、反垄断法、反倾销和反补贴法、保障措施法、社会保险法、社会救济法等；一些已经制定的法律也需要根据社会主义市场经济发展和社会全面进步的要求加以修改完善，如选举法、地方组织法、公司法、证券法、预算法、土地管理法、反不正当竞争法等。另外，一些行政法规和地方性法规也需要修改完善，一些应与法律相配套的实施细则尚未出台。全国人大及其常委会面临的立法任务仍很繁重。当前，要根据党的十六大提出的“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二○一○年形成中国特色社会主义法律体系”的立法目标，按照十届全国人大常委会提出的“实现一个目标，突出一个重点”的立法工作思路，以高度的政治责任感和使命感做好立法工作。

　　坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。党制定大政方针，提出立法建议，通过人大的法定程序成为国家意志，是实施党对国家和社会的领导的重要方式。因此，全国人大及其常委会在立法工作中必须坚持党的领导，制定和修改法律都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于发挥社会主义制度的优越性。立法工作必须服从并服务于党和国家工作的大局，自觉地使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，从制度上和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。

　　坚持以“三个代表”重要思想为指导。“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论是一脉相承而又与时俱进的科学体系，是马克思主义在中国发展的最新成果，反映了最广大人民的共同意愿，是我们必须长期坚持的指导思想，是全党全国人民在新世纪新阶段继续团结奋斗的共同思想基础。法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针政策的制度化、规范化和程序化，是党的主张和人民意志相统一的体现。立法工作必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，保证立法正确的政治方向，使制定的法律符合先进生产力的发展要求、符合先进文化的前进方向、符合最广大人民的根本利益。

　　坚持从我国社会主义初级阶段的国情出发。社会实践是立法的基础，法律是实践经验的总结。立法工作必须坚持从我国国情出发，从实际出发，而不能从愿望和想当然出发，从本本和概念出发。要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为我们立法的基础，树立和落实科学发展观，紧密结合建设中国特色社会主义的实践做好立法工作。立法也需要研究和借鉴国外的有益经验和人类共同创造的文明成果，特别是在我国加入世贸组织、经济全球化趋势日益增强的新形势下，这方面的工作需要进一步加强。但在学习、借鉴国外立法经验时，应采取分析、鉴别的态度，从中吸取对我们有益、有用的东西，绝不能照抄照搬。

　　坚持法制的统一。我国是一个集中统一的社会主义国家。社会主义法制的统一，是维护国家统一、政治安定、社会稳定，促进经济协调发展和社会全面进步的基础，是完善社会主义市场经济体制的重要保障。同时也要看到，我国各地经济、文化、社会发展很不平衡，这就要求在坚持法制统一的前提下，充分发挥各方面的积极性。坚持法制的统一，必须依照法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法；必须坚持以宪法为核心和统帅，任何法律、行政法规和地方性法规都不能同宪法相抵触，行政法规不得同法律相抵触，地方性法规不得同法律、行政法规相抵触，法律法规的规定之间要衔接协调，不能相互矛盾。

　　充分发扬民主，严格依法办事。充分发扬民主，严格依法办事，是我国社会主义民主制度的内在要求，对于保证立法更好地体现人民意志、代表人民利益至关紧要。要严格按照立法法规定的立法权限进行立法工作，认真执行法律规定的审议制度，保证各方面充分发表意见，切实做到集思广益。立法工作必须走群众路线，十分注意倾听基层群众的意见，通过组织立法听证会、论证会、座谈会等多种形式，广泛征求社会各方面对有关法律草案的意见，对于事关广大人民群众切身利益的一些法律草案，要向全社会公布，使制定的法律充分体现人民群众的共同意愿，增强法律贯彻实施的群众基础。

　　正确处理几个关系。立法是为了对社会活动和社会行为进行规范，法律质量的高低直接关系法律的实施效果。为了不断提高立法质量，应当处理好三个关系：一是正确处理数量与质量的关系。经过20多年的努力，我们已经制定了相当数量的法律法规，社会生活基本做到了有法可依。提高立法质量已成为当前立法工作的重点。这不仅是指新制定的法律要提高质量，而且现有的法律也要通过修改，使其不断得到完善。二是正确处理权力与权利的关系。立法一定要坚持执政为民的原则，防止部门利益法制化的倾向，真正做到以人为本、立法为民。对于由有关职能部门起草的法律草案，要特别注意正确处理行使公权力与保护公民私权利的关系、行使权力与承担责任的关系，既要注意给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又要注意对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保公民权利不受侵害。三是正确处理法律的稳定性与改革过程中变动性的关系。法律的特点在于“定”，一旦作出规定，就要保持相对稳定，避免朝令夕改；而改革的特点在于“变”，不断突破原有的一些体制和规则。所以，立法工作一方面要及时把改革中成功的经验用法律形式固定下来，对现有法律中不适应改革开放和现实生活需要的规定及时作出修改，为改革提供可靠的法制保障；另一方面也要注意为深化改革留下空间。

　　党的十六大提出了发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的奋斗目标，对立法工作提出了更高的要求。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，求真务实，奋发进取，扎实工作，为完成党的十六大提出的立法任务，加强社会主义民主法制建设，推进依法治国而努力奋斗。