论坚持和完善人民代表大会制度
今年是全国人民代表大会成立５０周年。正确认识人民代表大会制度的特点和优势，认真总结人民代表大会制度建设的成绩和经验，研究探讨今后如何进一步坚持和完善国家的这一根本政治制度，对于贯彻依法治国方略，加强民主法制建设，促进社会主义政治文明建设，保障中国特色社会主义事业的顺利发展，具有重要意义。
人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度
一个国家实行什么样的政治制度，是由这个国家的国情决定的，是一定社会历史发展的必然结果。在中国近代史上，人们曾经作过各种探索，结论是：无论是君主立宪制还是资产阶级共和国，都行不通。中国人民在中国共产党领导下，把马克思主义国家学说和中国国情结合起来，从实践中探索、总结和选择的人民代表大会制度，是我们国家建设社会主义的唯一正确的政治制度，是适合我国国情的根本政治制度。
１．人民代表大会制度最能体现真正的广泛的民主，最便于人民行使国家权力。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这一根本性质决定了国家的一切权力属于人民。在我国，人民是国家和社会的主人。１３亿人民管理国家，不可能都进行直接管理，需要有一个适当的组织形式。这个组织形式就是全国人大和地方各级人大。人大代表由人民选举产生，具有广泛的群众基础，包括了各阶层、各地区、各民族、各方面的人士。代表的产生和构成，反映了我们国家的性质，保障了国家权力最终掌握在人民手中。人大代表来自人民，反映人民的意见和要求，代表人民决定国家和地方的大事。实践表明，人民代表大会这种组织形式能够集中人民内部不同阶层的共同意志和利益，也能够反映和协调各方面的特殊意志和利益，从而把全国人民的力量凝聚和调动起来，充分发挥人民当家作主的积极性、创造性。
２．我国实行人民代表大会制度，由人民代表大会统一行使国家权力，同时对于国家的行政权、审判权、检察权有明确的划分，使国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关能够在各自的职权范围内协调一致地进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中现象，又可以使各项工作有效地进行。人大、政府、法院、检察院都是代表人民的利益、为人民服务的，他们的根本目标相同，只是分工不同、职责不同。人大同政府、法院、检察院之间的关系不是并列的，更不是对立的，而是决定和执行、监督和被监督的关系。这种监督既是一种制约，也是一种支持和促进，它既可以使政府、法院、检察院的工作以人大及其常委会为依靠，获得强有力的支持，又可以把政府、法院、检察院的工作置于人大及其常委会的有效监督之下，防止权力滥用，避免重大失误。正确处理国家权力机关与各个执行机关的既制约又支持的关系，能够保证国家权力合理配置和有效运行。
３．我国人民代表大会制度充分体现了民主集中制原则，能够及时决策，避免牵扯，兼取民主和效率两者之所长。民主、效率兼收，一直是人类社会长期争取而又难以达到的目标。我国人大运作的特点是集体讨论决定问题。有关国家的重大事项，由国家权力机关充分审议，按照法定程序，集体作出决定；而在具体执行上则实行严格的责任制，以利于提高工作效率。这种体制，既确保人民代表大会享有高度权力，又能使各级执行机关有效地处理国家权力机关委托的事务。邓小平同志指出：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”
４．国家形态的民主集中制度，还包括中央和地方的国家机构职权划分的原则，及在少数民族地区实行自治制度的内容。我国是一个幅员辽阔、拥有５６个民族的大国。根据我国国情，我们不采取联邦制，更不采取邦联制，而是在中央统一领导下充分发挥地方的积极性、主动性，同时实行民族区域自治制度，保护各少数民族的合法权益，促进少数民族地区的经济和社会发展。这种体制更有利于整个国家的改革、发展和稳定，有利于全国人民的大团结。正如毛泽东同志所指出的：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”
５．实行人民代表大会制度，有利于加强和改善党的领导，特别是实现党对国家事务的领导。在我国，中国共产党是执政党。党的领导地位和作用是在长期革命斗争中形成的，是我国宪法确认的。我们党除了全国各族人民的根本利益外，没有自己任何特殊利益。在我们这样一个多民族的发展中大国，要把全体人民的意志和力量凝聚起来，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，没有一个能够真正代表和团结人民群众的党，没有党的统一领导，是不可设想的，那只会四分五裂，一事无成，所以必须毫不动摇地坚持党对国家和社会事务、对国家政权机关的领导。当然，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。党的领导主要是政治、思想和组织领导，党通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，来实施对国家和社会的领导。所谓依法执政，主要是指党通过实行人民代表大会制度，经过国家权力机关按照法定程序制定法律或作出决定，把自己的主张变成国家意志，变为全体人民的共同行为规范和自觉行动。人民代表大会制度是实现党的领导的最好的政权组织形式，也是党领导国家事务的一大特色和优势。
改革开放以来人民代表大会制度建设取得重大进展
改革开放以来，党中央十分重视人民代表大会制度建设，同改革开放和经济建设同步，我国人民代表大会制度不断发展和完善。
——国家选举制度向民主化方向迈出重要步伐。１９７９年以来，通过对我国民主选举的伟大实践进行科学总结，全国人大及其常委会多次修改选举法和地方组织法，使我国选举制度的发展迈出了四大步：一是规范了提名权。选举代表，按照新修改的选举法规定，不但各政党、各人民团体可以联合或单独推荐代表候选人，而且选民或代表十人以上也可以推荐代表候选人。二是规范了代表名额。主要表现在：适当减少代表名额，特别是适时制止了地方人大代表名额膨胀的趋势，对代表名额进行规范；对少数民族代表名额作了照顾性规定，体现国家充分尊重和保障少数民族管理本民族事务权利的精神；逐步缩小农村与城市每个代表所代表人口的比例。三是适当扩大了直选范围。适应我国经济生活、政治生活、文化生活等方面的巨大变化，新修改的选举法把选民直接选举人大代表，由乡、民族乡、镇扩大到不设区的市、市辖区、县、自治县。四是建立和实行差额选举制度。１９７９年出台的选举法就规定了代表候选人的名额应多于应选人的名额。以后几次修改都坚持和完善了这一制度。
——扩大作为最高国家权力机关常设机关的全国人大常委会的职权，更好地发挥国家权力机关的作用。我国人民代表大会制度的一个特点是实行一院两层制，即在人大设立常委会。为了便于经常开会、更充分地行使职权，１９８２年宪法规定将很大一部分原来属于全国人大的职权交由全国人大常委会行使。主要是：改变全国人大是唯一立法机关的体制，规定全国人大和全国人大常委会共同行使立法权。全国人大制定和修改国家的基本法律，全国人大常委会制定和修改基本法律以外的所有法律，并且可以对基本法律进行部分补充和修改。改变全国人大是唯一监督宪法实施机关的体制，规定全国人大及其常委会都可以监督宪法的实施。规定全国人大常委会在全国人大闭会期间可以审查和批准国家计划和预算的部分调整方案。为了使全国人大及其常委会更好地行使职权，还加强了它的组织建设。主要是：规定全国人大常委会组成人员不得担任国家行政、审判、检察机关的职务，以利于常委会组成人员逐步走上专职化。建立委员长会议制度，由委员长会议处理重要日常工作。不断加强专门委员会建设和工作机构的建设。
——县级以上地方各级人大设立常委会，加强地方政权建设。在县级以上各级人大设立常委会，是五届全国人大二次会议通过的地方组织法的一项重要规定，是我国政治体制改革的重大举措。从１９７９年下半年到１９８１年，全国县级以上地方各级人大相继建立常委会。１９８２年宪法和地方组织法还赋予省级和较大的市级人大及其常委会制定地方性法规的权力。２０多年来，地方人大及其常委会制定地方性法规近万件，与此同时，还在实践中创造出许多行之有效的监督方式，在地方国家政治生活中发挥了不可替代的作用。
——建立和健全人大工作制度，使人大工作逐步走向程序化、规范化、制度化。人大工作制度，是人民代表大会制度的重要组成部分。改革开放以来，全国人大及其常委会从实践中总结经验，先后制定了全国人大组织法、全国人大及其常委会的两个议事规则，制定了立法法，制定了关于加强对法律实施情况检查监督、关于加强中央预算审查监督、关于加强经济工作监督的三个法律性决定，制定了代表法，逐步建立健全了人大会议制度、立法制度、监督制度、代表制度等制度。地方人大及其常委会在人大工作制度建设方面，也作了大量卓有成效的工作。这对于保障人大工作正常运转、代表和委员依法履行职责，具有重要意义。
进一步坚持和完善人民代表大会制度
在我国全面建设小康社会的新形势下，我们要进一步坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥这一制度的优越性。
１．要从民主制度化、法律化的高度，认识坚持和完善人民代表大会制度是建设社会主义政治文明的根本。
邓小平同志曾经指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”立足于从民主制度上解决问题，这是邓小平民主法制理论的精华所在。以胡锦涛同志为总书记的党中央提出要树立科学发展观，强调物质文明、政治文明、精神文明协调发展。政治文明的核心是民主制度。在我国的民主制度中，最根本最重要的是人民代表大会制度。实践已经证明，人民代表大会制度同我国人民、同共和国的命运息息相关。能不能坚持和完善人民代表大会制度，真正发挥它的伟大功效，直接关系到国家的政治生活是否正常，党和国家的决策是否正确，经济和社会事业能否健康发展，国家能否长治久安。在新的历史条件下，只有把坚持和完善人民代表大会制度作为社会主义政治文明建设的根本任务抓紧抓实抓好，才能更好地保障和促进中国特色社会主义伟大事业的发展。
２．既要重视民主的内容和实质，坚持人民代表大会制度的根本原则；又要重视民主的形式和程序，完善各项具体制度。
马克思主义认为，民主是内容和形式的统一。就内容而言，民主具有鲜明的阶级性，但民主的形式，比如多数原则、讲究程序、制约权力等却具有共性。改革开放以来，我国人民代表大会制度建设得到重视，民主制度化、程序化建设取得显著成绩。但是应当看到，我们在具体制度和程序方面还存在不少不足。因此，一方面，我们必须毫不动摇地坚持人民代表大会制度的根本原则，那就是作为人民代表大会制度核心内容的一切权力属于人民的制度和作为人民代表大会制度组织原则、运作原则的民主集中制度，也包括国家选举制度、人大工作制度中符合人民根本利益和现阶段实际需要的原则和机制；另一方面，对于一些具体制度和程序则要在总结实践经验的基础上不断创新、发展、完善。例如，在选举制度方面，如何进一步健全差额选举制度，如何在存在大量流动人口、人户分离越来越突出的情况下有效保障人民的选举权利；在人大工作制度方面，怎样建立和完善法律案起草制度，怎样从程序上规定立法修正案制度，怎样健全宪法监督机制，怎样规范代表议案制度和代表在闭会期间进行活动的制度等等，都需要认真调查、研究、探索、总结，并适时上升为法律规范。
３．坚持和完善人民代表大会制度，必须充分发挥国家权力机关的作用。
人大及其常委会作为国家权力机关，是国家整个政权体系的基础。人大应当在党的领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以民主法制建设为根本任务，按照宪法和法律赋予的职责，认真行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，为保护好、发展好、实现好人民的权利服务，为国家改革、发展、稳定的大局服务。当前特别需要按照十六大的要求，加强立法工作，提高立法质量，为形成中国特色社会主义法律体系而努力。提高立法质量的要害是克服部门利益倾向，同时以增强监督实效为核心，把握重点，抓住亮点，不断完善各项具体监督制度，促进依法行政和公正司法。加强人大工作，首先要加强人大自身建设。在新形势下，人大工作任重道远。一定要按照吴邦国委员长提出的“政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁”的要求，进一步加强人大思想政治建设、业务素质建设、工作作风建设、组织制度建设，以适应新形势下依法行使各项职权的需要。
４．坚持和完善人民代表大会制度，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来。
坚持政治文明建设的正确方向，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这是我们推进社会主义政治文明建设必须遵循的基本方针，也是我国政治文明区别于资本主义政治文明的本质特征。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的领导则是人民当家作主和依法治国的根本保证。人民代表大会制度是党领导的人民民主制度。我国人民代表大会制度从建立到不断发展完善，改革开放以来人大工作的巨大成就，都是在党的领导下取得的。人民代表大会制度建设和人大工作同其他工作一样都必须置于党的领导之下，这是人大工作保持正确方向的关键所在。在新的历史条件下，加强党的领导，必须改善党的领导，改善党的领导方式和执政方式。有的省级党委从实践中总结、建立了通过人大把党的领导、人民当家作主和依法治国三者结合起来的制度。主要是：党中央提出的方针政策和决策部署，通过人大常委会党组及时传达贯彻；党委对本地区工作的重大决策，包括重要干部推荐，事前征求人大的意见，并通过国家权力机关形成地方性法规或决定；党委召开的重要会议，请人大常委会有关领导成员参加或列席；党委在人大每届任期内召开一次人大工作会议，讨论、部署本地区民主法制建设和人大工作问题；党委定期研究人大工作，及时研究解决存在的问题和困难；把宣传社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设作为党的思想教育和宣传工作的重要内容，提高党员特别是党员领导干部的法制观念和人民代表大会制度意识。这些做法，符合新形势下改善党的领导方式和执政方式、提高党的执政能力的要求。鉴于人大制定的法律有８０％是由政府来实施的，法院、检察院都是国家司法机关，建设法治政府，厉行依法行政，以及保证公正司法，无疑也是实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合的极为重要的途径和机制。我们要紧密联系全面建设小康社会的实践，紧密结合社会主义民主法制建设的实际，不断研究新情况、解决新问题、积累新经验，认真探索和发展把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的新形式、新机制、新途径，为更好地坚持和完善人民代表大会制度作出不懈的努力。
（作者单位：全国人大常委会办公厅）
