民主政治的里程碑 (下篇)

　　人民代表大会全面建立后，经过一段实践，发现在组织机构上存在一些缺陷，主要表现为经常性的立法、监督等工作没有机构去管。而人民代表大会能否真正有效地行使好宪法赋予的职权，发挥国家权力机关的作用，在很大程度上取决于自身组织是否健全。

　　1957年上半年，根据党中央的指示，中共全国人大常委会机关党组经过认真研究，提出了健全人民代表大会组织机构的方案，主要是：全国人大增设常设委员会，县以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会一定的立法权。但因后来的反右斗争被搁置下来。十一届三中全会后，根据发展社会主义民主的需要，总结我们自己的经验，研究借鉴外国有益的做法，我国在健全人民代表大会组织方面，采取了一系列重要措施。

　　一是规范代表名额，提高代表素质。1953年制定的选举法，曾对各级人大代表的名额作出了规范，当时代表人数也不算多。但后来代表名额不断增加，越来越多。如全国人大代表名额由1226名增加到3500名；省级人大代表名额中，超过1000名的就有6个省，800名至999名的有13个省，最少的省也有450名。邓小平同志说，人大代表名额不要太多，太多了流于形式。1986年修改选举法时，本来准备对各级人大代表名额作出规定，适当减少一些名额，为此提出了方案，但因各地不同意，没有写入法律。直到1995年再次修改选举法时，才在1986年方案基础上，作了一些妥协，把代表名额规范下来。同时，中央提出，要提高代表素质，改变代表和人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构。人大代表应有一定的社会活动能力和议政能力，不能单纯作为荣誉职务照顾安排。这对于加强人民代表大会的组织，是很重要的一条。

　　二是设立地方人大常委会。根据1954年宪法的规定，地方人大不设常委会，作为地方政府的人民委员会既是地方人大的执行机关，同时也行使地方人大常务机关的职权。这种“议行合一”的体制是学苏联的，不适合我国现实的需要。1957年3月，彭真同志提出，为了使我国政治制度和民主生活更加健全，有必要考虑设立地方人大常委会。但这个意见一直没有得到落实。1979年重新制定地方组织法时，各地又提出这个问题。彭真同志向中央写报告，建议县级以上地方人大设立常委会。邓小平同志立即批示同意这个方案。中央政治局常委会讨论同意后，在五届人大二次会议通过的地方组织法中规定县级以上地方各级人大设立常委会。并将地方人民委员会改为人民政府。因为建国初期我们就叫“人民政府”，人民群众喜欢这个名称，后来改为人民委员会是跟苏联学的。地方人大设立常委会，是地方政权建设的一项重要改革，也是健全人民代表大会制度的一个重大举措。最近25年来，地方人大工作出现了崭新的局面，发挥了国家权力机关的重要作用，这与地方人大常委会的建立是密不可分的。

　　三是建立健全专门委员会制度。外国议会一般都设有各种委员会。他们认为，议会要想详细、具体地了解政府的工作，以及这些工作的结果，光靠议会的全体会议，无论在专业知识上还是时间上都是不够的。因此，如同政府要设部一样，议会也要设委员会。我国1954年根据宪法规定，全国人大设立了4个委员会，但预算委员会和代表资格审查委员会只在大会期间进行工作，大会结束后就没有什么活动了。所以，实际上只有两个委员会，一个是民族委员会，一个是法案委员会。1954年下半年，刘少奇同志提出设立“八大委员会”，并提出了具体方案，但未能得到落实。1975年宪法取消了全国人大设立委员会的规定。1978年宪法规定全国人大和全国人大常委会可以根据需要设立若干专门委员会，但也没有完全落实。1982年制定宪法时，各方面提出要设立的专门委员会有20多个，考虑到我们对专门委员会如何工作还缺乏经验，开始时不要设得太多，以后还可以根据需要增加。所以，最后确定设立6个专门委员会，即民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事和华侨委员会。七届时增设了内务司法委员会，八届、九届又增设了环境与资源委员会、农业与农村委员会。1986年修改地方组织法时，规定省级、自治州、设区的市的人大也可以设立专门委员会。专门委员会在本级人大及其常委会领导下，负责研究、审议和拟定有关议案，开展调查研究等。它的工作具有经常性和专门性的特点，可以经常开会，分门别类地讨论问题，对于人大及其常委会科学决策起着重要的作用。但专门委员会没有最终决定权。

　　四是规定人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。这就是说，实际上多数常委会委员可以是专职的，能够集中精力把人大常委会的工作做好。胡乔木同志在1982年一次关于宪法草案的说明中指出，如果做不到这一点，就无法改变人大“橡皮图章”的形象。人大常委专职后主要是参加专门委员会的工作，研究、审议和拟订议案，做系统的调查研究，提出可供选择的方案。党的十三大提出，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。现在正在按照这个要求去做。

　　五是建立委员长会议(主任会议)制度。从1954年宪法到1978年宪法，都没有规定设立委员长会议。人大常委会要开会，由委员长个人决定就行了。现在按照宪法规定，由委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议。人大常委会开会前，由委员长会议集体讨论，提出议程草案，一些重要日常工作也要在委员长会议讨论。同时，地方人大常委会也建立了主任会议，处理本级人大常委会的重要日常工作。委员长会议、主任会议不是一级权力机构，不能代替本级人大常委会行使职权、决定问题。但它对于加强人大常委会的工作很有好处。此外，各级人大常委会还设立了工作机构和办事机构，为人大及其常委会行使职权提供服务。

　　由于采取以上措施，我国人民代表大会已基本形成这样一个组织结构和运行机制，即人民代表大会一般每年举行一次，行使其职权，决定特别重大的问题；在人民代表大会闭会期间，它的常委会每两个月举行一次会议，行使其职权，主要是进行立法和监督;在人代会和人大常委会闭会期间，专门委员会、工作委员会和办事机构在委员长会议(主任会议)领导下开展经常性的工作，为代表大会和常委会行使职权做准备。这种组织结构和运行机制，是符合我国现阶段实际情况的。

　　人大工作走上规范化制度化

　　人大及其常委会是集体行使职权，集体讨论决定问题。它的基本活动方式是举行会议，审议和通过议案。因此，就必须有一定的规则和程序，以保障代表和委员充分行使自己的权利，按照少数服从多数的原则决定问题。

　　邓小平同志曾经说过，民主要制度化、法律化，从制度和法律上保证国家政治生活的民主化，经济管理的民主化，整个社会生活的民主化。民主如果没有一定的制度和程序，就无法得到体现和保障。因此，讲民主必须讲程序，程序要法律化，不能谁想怎么办就怎么办。

　　上世纪80年代，在总结实践经验的基础上，根据完善人大及其常委会工作制度和程序的需要，制定了全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则，对会议的次数和召开的日期，议案的提出和审议，听取和审议工作报告，质询和发言、表决等，作出了系统的、切实可行的规定。地方人大及其常委会也相继制定了自己的议事规则。现在，各级人大及其常委会基本上做到了按期召开会议，按照程序讨论决定问题，尤其是立法程序比较完备。这表明，人大工作逐步走上制度化、程序化、规范化。这里主要说一下人大的会期制度问题。

　　过去宪法和法律没有规定每年人民代表大会举行会议的时间。从1954年到1964年的11年间，全国人大开会的时间是从1月到12月都有，会期也不固定，这就使全国人大无法主动地取得活动的能力，而且使每年一度必须审查、批准的事项也变得意义不大，甚至有时使宪法规定的这方面的权能形同虚设。从1985年起，全国人大举行会议的时间都在每年的3月份。1989年制定的全国人大议事规则把它确定下来，规定全国人民代表大会会议每年第一季度举行。这一规定的精神是在第一季度内必须举行，并在可能的情况下尽量提前召开，以便于及时审查批准预算和国民经济计划。全国人大常委会会议，1982年全国人大组织法规定一般每两个月举行一次，并从八届起一般都安排在双月的下旬举行。地方人大及其常委会的会期制度，也不断健全。但也存在一些问题，需要研究。如现在规定各级人民代表大会都是每年举行一次会议，这对于直接选举产生的县、乡人民代表大会来说，是否举行会议的次数少了,尤其是乡镇人大，又没有常设机构，仅靠每年举行一次的代表大会来行使职权显然是不够的。还有，由于一些地方的领导嫌麻烦、怕出问题，把这些地方的人代会会期搞得越来越短，有的县人代会只开一天半，乡镇人代会只开半天。这就不能不使人大讨论决定问题走过场，流于形式。

　　人大和人大常委会如何开好会议，是一门学问。最重要的是要充分发扬民主，畅所欲言，实事求是地开展批评和自我批评。在这个基础上，集思广益，按照民主集中制的原则，把正确的意见集中起来，作出决定。这里有一个例子：1954年北京市举行第一届第一次人民代表大会会议，原定会期5天。代表们讨论得很热烈，毛泽东同志知道后，建议多开几天，使所有代表把意见讲完，特别是批评的意见讲完。于是，会议延长2天，效果很好。彭真市长在大会结束时说：“民主是要时间的。如果是市长‘专政’，根本不要这样长的时间。”“民主不是形式，是实质的问题。代表们讲话的作用很大，我们看不出的缺点，代表们看出来了。这是动力。”这个例子说明，开好人大和人大常委会会议很重要。虽然我国法律对人大会期的长短没有规定，但在实践中总要以保证代表或委员充分讨论和决定问题为出发点。

　　人民代表大会已经走过了50年的路程，有辉煌的业绩，也遇到过一些挫折。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，经济和文化的发展，人民群众民主法制观念的增强，必将推动人民代表大会制度建设和人大工作有一个新的进步。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，遵循宪法和法律的规定，积极探索，勇于实践，努力把人大及其常委会建设成为有权威的国家权力机关，成为能够担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为密切联系群众、反映民意、解决矛盾的为人民所信赖的代表机关。