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法制日报:我们向法治政府迈进了多少

日期:2014-07-28 来源:法制日报
国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)颁布一周年了。

  一年前,《纲 要》面世,中央政府提出在十年内基本实现建设法治政府的目标,这标志着建设法治政府在我国正从理想化为现实,从宣言化为行动,从百姓对政府的希冀转化为政府的自觉自律。

  《纲要》颁布一年间,我们向法治政府迈进了多少?

  转变政府职能与深化行政体制改革

  关键词一:改革管理方式

  纲要文摘:改革行政管理方式。……提高政府办事效率,降低管理成本,创新管理方式,方便人民群众。

  实践例证:行政许可法的实施受到高度重视,从国务院到各地方各部门,不合法的行政规章和规范性文件被一批批地宣布取消;一个个方便老百姓与政府打交道的服务中心在全国各地相继建立;全国336个地级以上城市中,300个以上都建立了自己的政府网站,尽管其办事功能还不强,但在不断发展。

  老百姓是有感受的。集57个省级部门的880项行政审批的四川省政府政务服务中心,以开放、透明、简捷的方式,服务于各类行政审批申请。3年的运行,老百姓给他们送了80多面锦旗和发出180多封感谢信。

  专家点评:管理方式转变的目标,是高效、低成本、便民。缩小行政管理职能、减少管理环节是直接有效的办法,行政审批制度的改革和行政许可法的实施,就是最好的证明。但是,也应当清醒地认识到,行政许可法的实施是一个长期的过程,虽然改掉了不少行政许可、审批,但仍然还保留了一些不应当设立的许可、审批,有些部门和地区还在“花样翻新”地创设新的审批和许可。

  关键词二:财政保障机制

  纲要文摘:完善依法行政的财政保障机制。……行政经费统一由财政纳入预算予以保障,并实行国库集中支付。

  实践例证:广东、深圳、上海、江苏、北京等地已相继实行了政府公务员统一津贴的阳光工资,此举彻底封杀了“单位搞创收”,有效铲除了滋生乱收费、乱罚款、私设“小金库”等违法行政行为的土壤,行政权力被交易、被滥用的可能性被大大降低。

  与此相配套,广东已在省本级和21个地市级全面推开财政资金国库集中支付制度,今年这一制度将重点推行到县区级。这种由国库直接支付的花钱方式,要求各单位只能有一个账户而不能像过去存在多个账户多头支出,并且这一账户严格受到多方的监督。办公、办案经费列入预算后得到全额执行,靠“罚没养执法”早已退出,靠权力层层盘剥财政经费的谋私也变得不容易做到。

  但有人说,有钱的地方,财政保障自然好做。据悉,四川省已把财政保障机制建立列入纲要实施5年计划中。

  专家点评:徒法不足以自行,没钱也不能保障法治。财政保障与行政法治的关系,是一个长期被忽视的重要问题,应当引起我们足够重视。现行的财政管理体制,不能完全适应建设法治政府的目标。例如,分级负担的财政体制使得一些基层行政机关、贫困地区以及“清水衙门”难以为续。靠罚没养执法,经济利益与行政执法的联系,必然导致权力寻租。所以,建立统一、透明、平等的公共财政体制,正确处理好经济建设与政权建设的关系,是法治政府建设过程中的一项重要的任务。

  关键词三:政府信息公开

  纲要文摘:行政机关应当公开政府信息。……行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。

  实践例证:政府信息公开的三条主要渠道,正在日益清晰可见。

  一是通过建立政府网站,公布行政机关应当公布的政府信息。

  二是建立新闻发言人制度。去年底,国务院新闻办主任赵启正公布了国务院62个部委75位新闻发言人的名字和联系方式。他说:“国务院将每年公布发言人姓名及通讯方式等信息。”

  三是各政府部门设立专门机构,负责接待百姓的查询、咨询等。上海徐汇区政府除通过设立门户网站外,还在区档案馆、区图书馆和13个街道镇的社区服务中心建立了15个政府信息公开查阅室,300多位市民志愿服务于公共查阅室。

  不仅在徐汇区,根据上海市信息公开的地方立法,上海各级政府部门制定的行政规范性文件,都需同时抄报上海档案馆,档案馆即刻向公众公开。市民可以随便查阅,为解决自己的养老金待遇、知青子女入户、维护合法权益等问题找到依据或凭证。

  但也还有不少不畅通的地方需要畅通。如海关税则。一些进出口企业反映,他们离不开这类信息,但从政府处享受不到。每年有人专门向他们兜售此类信息,要花上百元。

  据悉,《政府信息公开条例》正在抓紧制定。

  专家点评:政府信息的公开,既是公民知情权的需要,也是法治政府建设的要求。阳光是最好的“防腐剂”,也是最好的监督“平台”。以人为本、执政为民原则和人民政府的根本性质,都要求政府及其机关要随时向社会、向群众“报告”自己的所作所为,公开政府掌握的信息,实现政府的公共服务职能。

  关键词四:合理划分职权

  纲要文摘:合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。……实现政府职责、机构和编制的法定化。

  实践例证:据了解,这项工作进展不明显。

  专家点评:政府职能转变和合理划分职权,是建设法治政府的基础。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是政府的基本职能,已经为我们划分和规范行政机关的职能、权限确定了基础和范围,目前的任务应当是行政机关尤其是从事经济管理的行政机关,按照该四项基本职能的要求重新审视和调整自身职能、权限。就现实而言,这个问题涉及到部门的权力利益和经济利益,靠部门自身调整是难以完成的。机构、编制的法定化程度也不高,人治的色彩很浓。这都直接制约了行政职能、职权的转换和合理划分。所以,政府、人大及其立法应当在这方面扮演更为重要的角色,实行外部“革命”。

  依法决策和强化决策责任

  关键词五:决策机制决策程序

  纲要文摘:建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。决策事项、依据和结果要公开,公众有权查阅。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项,应当向社会公布,或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。

  实践例证:记者从有关方面获悉,全国省、市、县三级政府基本都建立了相应的决策机制与程序,程度不同地强调了政府决策中的公众参与、专家论证和科学合理。

  水、电、气、交通、卫生、教育、最低工资、失业保险等一系列与老百姓关系密切的问题,其决策都开始更多地强调要体现民意,体现科学的专业精神。北京是否实行阶梯水价的问题,在去年全市展开讨论了好一阵子,结果决定暂缓。类似关系民生的立法听证、座谈和征求社会意见,在我们的社会里正在向常态发展。但同时也应该警惕听证、座谈走形式的官样表演。

  专家点评:公众参与、专家论证和政府决定的三结合决策机制,是民主行政和法治行政的新发展。它改变了传统的命令与服从的行政法律关系单方面性的模式,使得民主集中制的宪法原则在行政法领域找到了恰当的结合点。但是,公众参与的形式、范围,公众意见如何发挥作用等,这些问题还需要在制度上建立和完善,而不至于流于形式,甚至是“摆设”。

  关键词六:决策跟踪反馈决策责任追究

  纲要文摘:要加强对决策活动的监督,……要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。

  实践例证:因行政决策失误而受到责任追究的事例记者没有找到。

  去年出台的《重庆市部门行政首长问责制暂行办法》规定,违反法定程序,盲目决策,包括随意安排使用财政资金或者造成国有资产严重流失,以及重大建设项目发生严重质量问题等。

  记者从重庆市有关部门获悉,重庆市正在酝酿出台追究重大行政决策失误责任的制度,这个制度会非常注重操作性,将回答追什么、怎么追、追究谁等问题。

  专家点评:“谁决策、谁负责”的原则,是决策责任追究制的基础。这个原则的细化,需要认真解决好两个主要问题:一是集体决策的责任追究,二是责任追究的法律化。前者需要确立集体决策、集体承担责任的制度,彻底改变集体决策、无人担责任的现状;后者需要加强立法,使得责任追究制度化、法律化和程序化。

  立法中的大众话语权

  关键词七:公众参与

  纲要文摘:扩大政府立法工作的公众参与程度。……起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案,要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案,要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见,尊重多数人的意愿,充分反映最广大人民的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。

  实践例证:从国务院到各地方政府,开门立法已成主流风气。今年2月28日,《机动车第三者责任强制保险条例(草案)》公开征求社会意见结束。目前,意见正在汇总、分析中。

  安徽省法制办在举行立法听证时,甚至考虑到了行政相对人在有行政主管部门人员在场的情况下会“有话不敢讲”的顾虑,因此采取了听证会上有关行政人员回避制。

  但也不乏一些地方政府在这个问题上摔跤。去年7月28日,银川市政府出台出租车经营权有偿使用管理办法和出租车更新管理规定,政府既不向社会公示也不举行听证,结果造成全市出租车司机停运。4天后两个规定就被停止执行,市长向全体市民道歉。

  专家点评:公众的参与应当是一种机制而不是一种“姿态”,各个行政机关都应当按照建立并完善公众参与机制的要求,看看本部门是否建立并完善了这种机制。行政机关对于公众的各种意见,当然不是都要“言听计从”,但是,回应是必须的。要回答为什么要这样选择而不那样选择以及如何进行选择等这些问题。这应当成为行政机关处理这类问题的法定程序。

  行政执法行为的规范

  关键词八:行政执法责任制

  纲要文摘:要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制,评议考核应当听取公众的意见。

  实践例证:这项工作已开展了十多个年头,国税系统、公安系统等都为此下功夫,做了扎实的工作,已出成效。

  依托信息化平台,这几年国税系统着力建立了以执法责任制为核心的考核管理机制。这项机制把税收的实体法规则细化为岗位工作标准、权限、责任,规范了行政执法行为,降低了个人自由裁量权对行政执法行为的影响。一本《税收执法责任制岗位职责和工作规程范本》,明确了国税系统68个执法岗位、243项工作职责,地税系统48个执法岗位、196项工作职责,并通过255个岗位间工作关系图,划清了岗位间工作联系与界限,实现了制度、机构、岗位、人员的有机结合,并以此为标准进行评议考核和过错追究。

  伴随执法责任制的推进,变化很大。河南省国税局2002年6月运行责任制考核系统初期,全省执法过错行为79349个,行政处理人数9963人;到2004年9月,全省执法过错行为下降为608个,行政处理人数57人。沈阳市国税局试运行初期,全市23个基层局2003年12月份共发生2000余条过错行为,但4个月后,全市只有300余条过错行为,下降率达85%。

  专家点评:把行政机关的内部考核评议制度与对执法人员的过错追究制度结合起来,是建立完善执法责任制的重要环节。所有的行政执法都是由具体的工作人员决定和实施的,如果说执法出现错误,那么首先是该工作人员难辞其咎。用责任制和追究责任的方法来约束工作人员,也就是要达到“善治”的目的,使得合法、优良行政在人的操作下形成和实施。

  关键词九:相对集中处罚权

  纲要文摘:继续开展相对集中行政处罚权工作,积极探索相对集中行政许可权,推进综合执法试点。

  实践例证:黑龙江、湖南、江西等全国大部分地区都广泛开展了相对集中行政处罚权工作。文化领域的处罚权相对集中开展较早的有上海。

  1999年,上海在全国率先建立文化领域综合执法机构,集中行政处罚权,把原来分散的“五指”(文化、广电、出版、文物、体育的行政处罚权)握成“拳”,不仅整合了执法力量,形成了精简、高效的监管网络,也促进了行政审批与行政监管的相对分离,实现了市场执法的统一性和规范性,较好地消除了多头执法、效率低下等痼疾。

  相对集中行政处罚权,就是把十几顶大盖帽变一顶,减少扰民,集中行使规划、环保、市容环卫、绿化、市政、工商、公安等有关部门的一部分行政处罚权。一些建立城市管理综合执法体制后,不仅从源头上解决了职责交叉问题,填补了管理真空,还体现了“一队多用、一岗多视、一兵多能”的综合执法优势。

  专家点评:这是行政机关职权合理配置的延伸,前提是行政职责权限的合理划分。无论从行政执法有效性还是从行政执法不扰民角度看,相对集中处罚权的探索都是很有必要的。权力的分散、交叉、重叠和不合理配置,使违法者得不到应有的惩处和有效的追究,出现执法漏洞和监管空白,也使合法者不堪其扰,于民于管都不利。

  关键词十:执法案卷评查

  纲要文摘:健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。

  实践例证:在行政许可法实施5个月后,北京市朝阳区政府法制办即介入行政许可执法案卷的评查。

  对抽取的60件各类行政许可案件,他们主要评查了行为是否合法、程序是否规范、许可文书是否齐全等问题,并针对发现的问题提出建议。

  该区法制办已多年坚持对全区行政处罚案卷进行评查。负责这项工作的官员阎瑞说:“区里行政机关因行政处罚引发行政诉讼而败诉的案件一直在减少。下一步,还想进行行政强制执法案卷的评查。”

  此项工作在公安部门、价格部门等都得以开展。

  专家点评:多年来,一些行政机关不重视执法案卷的建立,更谈不上对执法案卷的评查,这种“粗放式”的行政执法,已经不能适应文明执法和合法行政的需要。案卷评查,不仅是卷宗文档,更为关键的是行政执法证据制度的需要,是行政机关量化评估行政执法的要求。

  关键词十一:按法定程序行使职权

  纲要文摘:严格按照法定程序行使权力、履行职责。……要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。

  实践例证:作为集体滥用行政权力的标本,湖南“嘉禾拆迁”事件造成的影响是恶劣的。2004年6月4日,国务院第52次常务会议同意此前由建设部牵头对嘉禾拆迁事件所做的调查结论和湖南省委、省政府对有关责任人作出的严肃处理决定。此事件引发了从中央到地方政府采取相关反野蛮拆迁措施,告知、听证等法定程序被一再强调。

  有专家告诉记者,立法工作对这个问题已普遍给予重视,实际执法中则问题不断。2005年一开始,江苏省苏州市沧浪区人民法院开庭审理了一起20名法官联手告苏州规划局的案子。法官们认为,他们的家每天连续日照有的连两小时都不到,就是因为宿舍楼和后来盖起的小高层之间的楼间距太近。作为开发公司建设的行政主管单位———苏州市规划局违反了法定程序,其做出的行政行为侵犯了他们的权益。而此案不过是近年来频频发生的规划局被推上被告席中的一例。

  北京市统计信息咨询中心受北京市人大常委会法制办公室的委托,曾在去年10月底对1166家企业进行问卷调查,反馈结果显示:企业对北京市行政机关在告知行政决定的利害关系并为企业提供正当陈述和申辩权利方面,满意率为39.2%,超过5成企业对此评价一般。

  专家点评:行政程序不仅仅是行政机关运行的规则,实际上还反映出当事人的法律地位以及当事人的权利是否得到行政机关的尊重和保障的问题。对涉权程序的忽视,是多年来的传统习惯,其思想根源就是对当事人权利和利益的蔑视。这从反面说明,完善行政程序立法和加强行政程序法治建设,在政府法治建设和行政民主建设中的地位是重要的。

  强化行政监督

  关键词十二:对规章、红头文件的监督

  纲要文摘:对报送备案的规章和规范性文件,政府法制机构应当依法严格审查,做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的,制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。

  实践例证:我国省级政府已全面实现对规章、规范性文件的备案监督。

  2004年6月,天津市政府法制办决定,停止执行一县级政府制定的关于无公害农产品管理的暂行办法。天津市政府法制办认为,暂行办法设定的行政许可没有上位法依据,因此不能执行。在对2004年报送的121件规范性文件的审查中,天津市政府法制办共发现并纠正越权设定行政许可、行政处罚的规范性文件11件。江西、四川等省也在监督工作中做出成效。

  2004年,各省、自治区、直辖市政府向国务院备案法规、规章共2082件,经过严格审查,39件规章因不符合规定被依法处理。法制统一、政令畅通得以维护。

  专家点评:对规章和规范性文件的审查和监督,是政府法治建设的重要内容。这需要建立和完善监督审查的机制,对于审查的范围、时间、对象和程序作出明确的规定;需要进一步明确审查监督的标准和尺度;也需要明确规定纠错的程序和手段。对规章和规范性文件的监督审查,不仅是行政机关自身的任务,也应当将启动审查程序的权利赋予利害关系人,增强民主监督的程序化和有效性。

  关键词十三:行政赔偿和补偿制度

  纲要文摘:要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定,依法从财政支取赔偿费用,保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度。

  实践例证:这是一个遭老百姓非议颇多的问题。

  对分布北京18个区县的1166家企业,北京市统计信息咨询中心在去年受北京市人大常委会法制办公室的委托,进行了行政许可法实施情况调查。结果显示,85%的被调查对象对“变更行政许可后对公民法人补偿”与“违法行政许可后给予当事人赔偿”两项表示了不满。

  目前,国家赔偿法正在修改当中。对补偿问题的解决,来自社会的呼吁是最好能出台一个统一的补偿办法,而不应还走一事一议的老路。上海等地政府已出台相关办法。

  专家点评:行政补偿,是对待利益损失人的权利问题,也是用法律手段处理行政机关与当事人关系的原则问题,还是建立和谐社会的一个重要因素。急需解决的行政补偿法律问题主要有:扩大补偿范围,提高补偿标准,统一补偿制度,尤其是从立法上全面解决目前行政补偿法律化程度不高和零散不统一的问题。

  关键词十四:行政复议

  纲要文摘:对符合法律规定的行政复议申请,必须依法受理;审理行政复议案件,要重依据、重证据、重程序,公正作出行政复议决定,坚决纠正违法、明显不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益。

  实践例证:在长沙开店的罗金陵觉得自己很冤。他卖的三种产品被湖南省卫生厅认为是夸大宣传,因此没收了他违法所得44300元,还被罚了违法所得的两倍88600元。罗金陵说,自己就是一个卖货的,卫生厅凭什么把他当生产者来罚?于是,他向湖南省政府法制办公室申请行政复议,结果赢了卫生厅。2004年,湖南省政府收到的行政复议案件共76件。

  老百姓需要行政复议制度。但遗憾的是,近几年,从全国看,它的收案量在本来就总量不大的情况下,还呈小幅下滑。

  什么原因?关键有两点:一是在老百姓的眼里,它就是一条救济渠道,但实际这项制度却被定位于内部监督,是政府内部的层级监督。在现实情况下,这项制度的执行很难摆脱有人频频“打招呼”的影响。二是基层的行政复议步履维艰,人力不足、经费不足等问题突出。比如,广东湛江法制办行政复议处只有两位同志,但去年他们处理了125件行政复议案,基本是成年累月地超负荷办案。

  专家点评:要使道理上、规定上好的制度,成为好的法律实践和事实,就行政复议来讲,还需要制定配套立法和相应的实施细则,切实回答和解决行政复议实践的问题;在保持复议制度优势和特点的同时,还需要增强其独立性、公正性、透明性和争讼性色彩,也就是增强行政复议解决纠纷的有效性。把行政复议放在建立和谐社会、有效解决纠纷机制这个大背景下来考察,行政复议制度的完善和细化等,都是必要的。

  (点评:国家行政学院教授杨小军)

  (法制日报北京3月21日讯 本报记者 李立)