健全社区管理和服务机制构建基层社会治理新格局——关于荆州市社区治理工作的调研报告

健全社区管理和服务机制

构建基层社会治理新格局

——关于荆州市社区治理工作的调研报告

荆州市人大常委会调研组

（2020年10月27日）

荆州市人大常委会：

社区治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。习近平总书记强调，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。为贯彻落实党的十九届四中全会精神和省委、市委关于加强基层社会治理的工作部署，根据常委会年度工作要点，今年8至10月，市人大常委会成立调研组，对我市中心城区社区治理工作进行了专题调研，同时委托各县市区人大常委会开展了相关调研。本次专题调研突出问题导向、目标导向，确定了推动治理重心下移、动员各方力量参与社区治理、提高网格治理水平、加强社区建设和保障等四个方面的10个重点问题。调研前，制定并印发工作方案，汇编学习资料，组织相关部门和荆州区、沙市区人大常委会有关负责同志召开会议、部署工作；调研中，改进作风，轻车简从，集中调研利用9个半天的时间，深入中心城区20个社区，实地察看社区服务中心、卫生服务中心、养老服务中心、志愿服务队、物业公司等30多个现场，召开座谈会8场次，广泛听取了各方面100多人次的意见和建议。现将主要情况报告如下：

一、主要工作

近年来，我市把社区治理工作放在更加突出的位置，抓试点、谋创新、促改革、强基础、优服务，在完善体制机制、提升治理水平、补齐治理短板等方面作出了积极努力。

（一）统筹协调，夯实社区治理基础。一是完善政策和制度体系。市委、市政府先后出台《关于进一步加强社区建设工作的意见》、《关于推进社区减负增效工作的通知》等系列文件，特别是今年以来，密集出台《深化新时代党建引领加强城乡基层治理的意见》等“1+6”文件，从政策层面对社区治理给予有力支持和保障。二是优化社区干部结构。2018年社区“两委”换届中，将一批肯干事、能干事的干部选入社区“两委”班子，全市410个社区居委会共有干部1851人，其中中心城区107个社区居委会共有干部528人。社区干部中大学以上学历占23.3%，45岁以下占62.9%，取得社会工作职业资格证书占16.6%。三是逐步规范社区工作者管理。社区工作者员额管理、薪酬标准及系数核定、考核（招聘）等取得积极进展。目前正在组织符合条件的现有社区工作人员的考核考试和定岗定级、薪酬测算等工作。荆州区将29个社区、沙市区将54个社区纳入改革范围，分别核定社区工作者419人、506人，并按上年度城镇单位就业人员平均工资的0.94系数核定人均薪酬。

（二）创新思路，提升社区治理水平。一是推动党员干部下沉。全市组建368个联系社区工作组（其中市直77个），69099名党员干部被编入到758个小区（网格）党支部。将服务群众事项分类制定430余项详细服务清单，其中“一般服务”16类87种、“专业服务”24类65种。下沉党员干部在疫情防控、防汛抗涝等大战大考中发挥了较好作用。二是引导社会力量参与社区治理。成立荆州市社区组织孵化中心，扶持培育爱帮客志愿者协会、见山社会工作服务中心等社会组织，先后承接社区服务项目122个。积极推动社区、社会组织、社会工作者“三社联动”工作创新，培训社工200余人，征集公益创投项目197个，孵化社区社会组织340多个。积极组织居民参与社区治理，搭建“门栋自治”、“社区对话”、“居民说事”等居民参与平台，组建以志愿者为龙头的义务巡逻队、家政服务队等服务队伍，社区志愿者达6万多人。三是打造社区“一居一品”。传承和弘扬“沙市老姨妈”精神，擦亮白云桥社区彭国珍服务队、荆东社区“雷锋互助社”等老品牌，形成北门社区“邻绣北门”“六邻”服务、健康巷社区“楚韵文化公益联盟”、解放社区“城市微光”等新品牌，打造“创业凤台”、“味道滨湖”、“暖心王板桥”等特色品牌，丰富了社区治理的外延和内涵。

（三）努力探索，完善社区服务功能。一是整合公共服务项目。整合劳动就业、社会保障、医疗卫生、民政救济、城建城管等公共服务，集中到社区“一站式”服务大厅。积极实施服务群众项目，每年投入2000多万元用于政府购买社区服务，近年来共实施微小服务群众项目3200多个，涉及社区设施维护、环境卫生治理、社会组织培育、特殊群体帮扶等方方面面。二是完善医疗服务。发展社区卫生服务，全市共有基层社区卫生服务机构101个（社区卫生服务中心 23个、服务站78个），共有各类工作人员1927人（执业医师515人、执业助理医师114人、护士708人），业务用房总面积8.46万平方米、床位1706张，服务人口133万人。各社区卫生服务机构积极开展12类42项基本公共卫生服务，以及一般常见病、多发病的初级诊疗和慢性病管理、康复服务，努力满足群众基本医疗服务需求。三是推进养老服务。全市现有各类养老机构1544个，其中城市公办养老机构11个、床位3117张，城市民办养老机构46个、床位6397张，城市社区居家养老服务中心290个、床位12992张，每千名老人养老床位约34张。放开养老机构登记审批，落实一次性建设补贴等优惠措施，加强养老机构服务质量监管，推进居家和社区养老服务改革试点，促进养老行业健康发展。四是努力规范物业服务。中心城区现有住宅小区1790个，其中有物业管理的小区713个，占39.8%。着手制定《荆州市物业服务和管理办法》，对物业小区管理服务列出具体清单。在全市持续开展物业服务市场专项整治，完善“红黑榜”定期公示机制，督促企业不断改进服务质量。在楚天都市朗园、凡尔赛小区等探索建立“红色物业”试点，以党建引领物业小区管理。

二、存在的问题

（一）推进社区减负成效不明显。依照法律规定，居委会作为基层群众性自治组织，依法履行10个方面的工作职责。市委、市政府文件也明确，社区依法履行的工作项目18项，依法协助政府工作的项目21类65项。但实际工作中，社区居委会行政化倾向比较突出，社区成为政府及其部门的末端工作平台，承担了方方面面、事无巨细的大量工作。社区普遍认为，社区减负基本没有落实。以沙市区为例，目前社区承担了涉及民政、卫健、维稳、环保、城管、消防等各方面的130多项工作，远远超过文件要求，并且还是这些工作被考核的主体，社区往往是“小马拉大车”，只能疲于应付。有的社区干部说，每天手机里几十个微信群和QQ群有不同的任务下达，甚至信息回复迟了都会挨批评。社区工作人员任务重与待遇低的矛盾比较突出，发展晋升通道少，积极性难以调动，队伍不稳定。据不完全统计，社区工作者年工资收入仍处于2万至3.5万的水平，远低于社平工资5万元的标准，中心城区每年离职的社区工作者超过50人。

（二）提升多元治理能力措施不到位。一是单位共建机制不完善。一方面，街道、社区统筹协调辖区单位参与社区治理的手段不多，另一方面，各单位有党建、扶贫、创文、综治等多个联系点，而且不少单位联系点并不是所在社区，分散了共建精力和资源。辖区单位参与社区治理的意识不强、措施不力、活动不多。二是下沉服务职责不明。党员干部下沉社区各方面的职责分工没有完全明确，包括街道、社区、市（区）单位、选派工作组、下沉党员干部，市与区之间，区与区之间安排部署还存在步调不一致的情况，对社区工作安排与党员干部原日常工作也缺乏有效协调调度。同时，部分下沉干部局限于“做满20个小时”完成任务，存在下沉表面化、简单化的现象。三是网格管理有待改进。网格调整权限在市级，社区网格户数划分不均衡、新建小区不能及时设立网格、网格员配备不到位等问题依然存在，基层管理难度较大。四是社区治理社会化程度不高。居民代表会议、“四议两公开”等传统基层自治民主决策方式弱化，议事的范围比较窄、服务群众的能力还不强。“三社联动”工作由于基础薄弱、投入有限、人才不足、社会组织发展滞后等原因，推动难度较大。能够有效承接政府职能转移的社会组织还较少，有些社会组织过分依赖政府、独立性差。五是志愿服务长效机制不健全。组织、民政、共青团、妇联等方面的志愿服务组织各自为阵，资源多头分散，缺乏统筹协调。同时，志愿者队伍三级分化，街道社区志愿者普遍为退休长者、部门和单位人员多为“被志愿”、社会自由职业者参与不足，志愿服务保障也比较缺乏。

（三）公共服务发展不充分、不均衡。一是社区卫生服务规模不达标和人才短缺问题突出。中心城区社区卫生服务机构用房紧张，84%为租赁房屋。新区整体规划滞后，荆北、沙北以及三个功能区都没有按标准配置社区卫生服务中心。社区医务人员“缺编少才”，中心城区15家社区卫生服务中心和43家服务站仅配备全科医生213名，骨干人才招不进、留不住，有的社区卫生服务中心服务居民近5万人，在编仅3人。公办社区卫生机构投入不足，政府差额拨款的不足部分要通过商业服务创收完成。分级诊疗和双向转诊制度不完善，病人上转容易下转难。医保支付保障也不足，核定年度医保报销上限的方式，导致社区卫生服务机构所占医保份额较少。二是社区养老服务供给与需求矛盾突出。养老设施建设不足，沙市区目前养老床位4515张，仅能满足三分之一的需求；荆州区29个社区中，建设有居家养老中心的不到四分之一；能为重病、失能、半失能老人提供服务的机构更少。城市新建小区养老服务设施配套一直未得到较好落实。养老专业服务人才短缺，目前服务人员多以低学历、高年龄、非专业的农民工和下岗工人为主。养老机构消防管理等方面也是困难重重。居家养老服务尚在起步阶段，服务项目少，服务水平低。三是智慧社区建设缺乏统筹。资源整合不够，城管、综治、民政等各部门信息平台泛滥，数据未共享，基层录入数据重复、效率低下。同时，居民对政务一张网知晓率低、平台利用率低，部分智能服务平台基本闲置。四是物业管理服务比较混乱。中心城区物业企业超过200家，但呈小而散的状态。业主委员会建设滞后，大部分小区未成立业委会，沙市区成立业委会的小区只占14.5%。城区不少老旧院落基础设施陈旧、管理难度大，物业企业不愿进驻。管理机制还不顺畅，中心城区物业管理权限在市级，市、区两级职能部门关于此项工作沟通互动较少，街道、社区更无手段进行管理，这也是社区治理一大难题。

三、意见建议

（一）坚持党建引领，动员各方力量参与社区治理。

主要是发挥好四个作用：一是发挥好共建单位的作用。坚决克服派驻社区单位过多过滥的现象，实现派驻社区单位由一个部门归口管理、统一调度。按驻区和共建尽可能一致、资源适度平衡的原则，中心城区每个社区安排1个市直部门、1个区直部门开展共驻共建，首要责任是党建联建，在此基础上，参与社区治理和各项创建工作，协助解决问题。强化辖区单位参与社区治理责任，建立辖区单位社区联络员制度，畅通联系渠道，发挥辖区单位人才、资金、资源优势，真正实现共建共治共享。二是发挥好下沉党员干部的作用。切实增强党员干部的居民意识、下沉意识、党员意识，激发主人翁内生动力，发挥模范带头作用，直接联系群众听取呼声、排忧解难，当好社会风尚的倡导者、志愿服务的主力军、抗灾处突的领头人。进一步明确街道、社区、单位、工作组、下沉党员干部职责任务，构建党委统筹、支部包片、支委驻点、党小组管线、党员包户的五位一体责任体系，建立并完善下沉党员干部单位述职、社区积分等考核评价体系，推动党员干部下得去、沉得住、做得实。三是发挥好社会组织的作用。加大对社会组织的支持培育力度，完善专业性、公益性社区社会组织，推进社会组织承接政府转移职能，参与社区治理和服务。进一步规范政府购买社区服务项目操作办法，变“撒胡椒面”式的补贴社会组织为定向补贴服务项目。四是发挥好志愿者服务团队的作用。不断完善志愿服务组织网络，加强长效机制建设，推广积分制管理制度，统一协调和配置公益服务资源，设计和开展志愿服务项目，提升志愿服务能力水平，打造一支关键时刻拉得出、顶得上的应急志愿服务骨干队伍。

（二）坚持重心下移，推动社区公共服务巩固提升。

主要是把握好三个重难点：一是把社区卫生服务中心作为政府履行基本卫生服务职能的重要平台。坚定扛起政府责任，进一步明确社区卫生服务中心的公益性定位，树立“以治病为中心”转向“以健康为中心”的理念，强力推进公办社区卫生服务中心建设，力争3年内中心城区每个街道至少按标准设置1所公办社区卫生服务中心，一批社区卫生服务中心达到国家“基本标准”和“推荐标准”，新区和三个功能区切实把配套设置社区卫生服务机构的要求落到实处。加强社区卫生队伍建设，优化基层卫生机构人才引进政策，推动医疗力量进一步向社区倾斜。立足百姓需求，拓展服务功能，通过推广家庭签约医生、加大社区卫生机构医保报销比例等措施，落实分级诊疗服务，推动“上转下”，努力实现“大病去医院，小病进社区”。二是把发展养老服务作为提升居民幸福指数的重要抓手。坚持政府主导与社会力量参与相结合，政府购买服务与社会化运作相结合，专业化服务与社会化服务相结合，无偿、低偿和有偿服务相结合，大力推进养老事业发展。老旧小区改造中，统筹解决好养老设施不足的问题；新建城区和新建小区，不折不扣落实配套建设养老服务设施的规定。加大对养老服务产业的政策支持和引导力度，引进服务质量高、综合实力强的市场主体。学习武汉东亭社区养老服务、常德“托老所”服务等先进经验，在试点中形成可复制、可推广的模式。强力推进居家养老服务，优化服务项目，改进服务方式，提升服务水平。加强养老服务行业监管，完善服务标准，开展服务评估。对不同养老群体出台针对性政策，对特殊群体给予一定政府补贴。协调应急、住建等部门，妥善解决好养老机构消防安全等问题。三是把智慧社区建设作为回应群众关切的重要途径。加大智慧社区建设市级统筹力度，探索构建统一的社区基础信息平台，努力实现“一网通办”、“一网统管”的智慧政务。在确保信息安全的前提下，鼓励社会力量参与智慧社区基础设施建设，逐步实现“以智慧民生改善居民生活，以智慧家庭打造智能生活，以智慧小区提升社区品质”的目标，构建线上线下服务新格局。

（三）坚持综合施策，不断提高网格（小区）治理水平。

主要是完善好三个机制：一是完善社区居委会、小区业委会、物业公司的“三方联动”机制。深化“红色物业”管理，加大在符合条件的物业服务企业组建党组织力度，在社区党组织领导下，全面加强社区居委会、小区业委会、物业公司的“三方联动”，对涉及物业服务管理的矛盾纠纷、居民关注的重大事项、社区治理事项等，共同协商研究解决。推进中心城区物业管理体制改革，加快出台《荆州市物业服务和管理办法》，加强小区物业服务日常监管，巩固“红黑榜”定期公示机制，促进服务质量提升。二是完善“网格发现、社区呼叫、分级响应、协同处置”机制。发挥网格在基层治理中的主阵地作用，根据城市发展及时调整网格，实现人员到位、经费到位、工作设施到位。建立完善“社区——网格——片区（小区）——楼栋（门栋）”四级治理架构，落实街道社区党员干部包联网格制度，促进社区工作与网格化工作深度融合，畅通群众诉求渠道，高效快速回应处理。扎实推进自治、法治、德治“三治融合”试点创建工作，以点带面，实现自治汇群力、法治安社区、德治润民心。三是完善老旧小区管理服务机制。探索老旧小区物业服务管理模式，对封闭式和半封闭式老旧小区，以政府补贴、居民适当负担等方式，引导鼓励物业公司进驻提供基本服务。对暂不具备引进物业企业条件的老旧小区，依托居委会组织居民实行简易物业或自治服务管理，同时可以发挥党员作用，探索组建“红色物业”公益服务团队。

（四）坚持推进改革，着力强化社区建设组织保障。

主要是落实好三大任务：一是深化减负增效。建好建强街道“三个中心”，明确职能部门、街道（镇）在社区治理方面的任务分工和权责清单，依法厘清权责边界，严格实行社区工作准入制度，拟交由社区承办的工作事项，必须在“权随事转、人随事转、费随事转”的前提下，报同级党委和政府研究同意后方可实施。社区一般不作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理等事项的责任主体单位。二是加大财政投入。严格落实有关文件规定，按照财政事权和支出责任划分要求，落实社区运转经费、党建工作经费、服务群众专项经费、服务设施和社区信息化建设经费、城市社区党组织书记和社区工作者工资待遇支出并纳入预算管理。三是强化队伍建设。健全人员选聘机制，严格范围对象、资格条件和进入程序，加强教育管理监督，保障薪酬待遇，建立完善“四岗十八级”的岗位等级序列，强化考核激励，建立岗位职责清单、服务承诺清单和人事档案管理制度，加大从优秀社区干部中招录街道公务员和事业编制人员力度，努力打造一支政治坚定、素质优良、能力突出、群众满意的社会化、职业化、专业化社区工作者队伍。