关于换届选举的准备和组织工作

2004年3月全国人大通过的宪法修正案，把乡镇人大的任期由3年改为5年，以便使各级人大任期一致，方便协调各级经济社会发展规划、计划和人事安排。由于原来县乡换届选举的起始时间不同，实行同步换届选举，必须统筹调整县乡的换届选举时间。为此，根据各地情况，在反复研究测算的基础上，经中央批准，全国人大常委会决定，各省、自治区、直辖市人大常委会根据本行政区域的具体情况，按照县乡两级人大代表换届选举同步进行的原则，在2006年7月1日至2007年12月31日期间，安排本行政区域内的县乡两级人大代表换届选举工作。这个时间安排，综合考虑了各地乡镇人大任期延长后的换届时间，县级人大的换届时间以及与上级人大换届时间的衔接，照顾到了大多数县乡人大按期换届的需要，把延长或缩短任期控制到最小的范围。

各地根据全国人大常委会决定，安排本地的县乡换届选举具体时间，重点把握好两点：一是在全国人大常委会确定的时间段内安排本省、自治区、直辖市的县乡换届选举时间，既不提前，也不推后，以保证各地的县乡同步换届选举在全国人大常委会确定的时间内大体统一。二是与省、自治区、直辖市，设区的市、自治州的人大换届选举时间相衔接。县乡两级人大换届选举一般安排在省辖设区的市级和省级人大换届选举之前完成，这样做，就可以由新的一届县级人大选举上一级人大，使各级人大自下而上顺利换届。

去年底今年初，一些地方相继进行了乡镇合并试点工作。乡镇合并后，重新选举产生了新的一届人大和政府。对这些乡镇是否还要参加本次全国统一的县乡换届选举的问题，全国人大常委会法制工作委员会研究认为，考虑到全国人大常委会对县乡换届选举时间的安排是基于全国县乡人大上一次换届选举的时间而作出的。去年底今年初新建乡镇所选举产生的人大和政府，即使到本次县乡换届选举完成的最后阶段（2007底），其任期也只有1年多，远远不满5年。因此，这些新建乡镇作为个别特殊情况，可以不参加统一的县乡换届选举，待以后换届选举时再逐步与本省其他地方保持统一。

　　（二）关于县乡人大代表名额及其分配

选举法对地方各级人大代表名额的确定计算及其决定权限作了明确规定。主要是以基数加按人口数增加的代表名额来计算确定各级地方人大代表名额。县级人大代表名额基数为120名，每5千人可以增加一名代表，但代表总名额不得超过450名；人口不足5万的，代表总名额可以少于120名。乡级人大代表名额基数为40名，每1500人可以增加一名代表；但人口超过9万的乡，代表总名额不得超过100名，人口超过13万的镇的代表名额不得超过130名；人口不足2000的乡镇，代表总名额可以少于40名。

一些地方反映，目前县乡代表名额偏紧，希望增加代表名额。主要是两种情况：一是乡镇合并调整后，规模比较大，人口数比较多，希望在选举法规定的基础上再增加一些代表名额；二是随着经济发展、城镇化的推进，在没有行政区划变动和重大工程建设项目等情况下，人口自然增长比较多，有的比第一次确定代表名额时的人口数增加30％多，希望重新确定代表名额。全国人大常委会法制工作委员会研究认为，选举法按照便于讨论决定问题、保证人大代表的广泛性和代表性的原则，规定了人大代表的计算确定办法。这个规定经过实践证明，是可行的、合适的，应当严格执行。对于因行政区划变动或者重大工程建设等原因造成人口较大变动的，可以按照选举法的规定，重新确定代表名额；对于没有行政区划变动或者重大工程建设项目等因素，仅仅因人口自然增长比较多的，不得重新确定代表名额。

在县乡人大代表直接选举中，代表名额确定之后，直接分配到选区。根据选举法第十二条的规定，县、自治县的人大代表名额，按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。有些地方提出，由于城镇化的发展，在县的范围内，城镇人口比例不断提高，特别是有些地方进行户籍制度改革，取消了农业户口和非农业户口的二元户口管理结构，将公民统一登记为居民户口，在这种情况下，如何执行上述规定？全国人大常委会法制工作委员会认为，在县乡直接选举中，镇的人口增加较多的问题，可以根据选举法的有关规定来解决。选举法第十二条第二款规定，县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市人大常委会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。根据上述规定，镇的人口特多的县、自治县可以由省级人大常委会决定，缩小农村与镇每一代表所代表的人口数比例，直至一比一。

　　（三）关于选区划分

选区是组织选举、开展选举活动的基本单位。选区的划分，对于选民参加选举、代表当选后的活动等有着直接的影响。选举法第二十四条、二十五条对选区的划分，有以下三个方面的规定：一是划分标准。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。二是选区的规模。选区的大小，按照每一选区选1名至3名代表划分。三是代表名额分配原则。城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。关于选区划分的标准，在实际执行中，农村按居住状况划分选区的比较多，城市按工作单位划分选区的比较多。这次中央文件提出，“根据当前的实际情况，在城镇可以适当增加按居住状况划分选区。”这是根据我国现阶段的社会特点作出的一项调整。随着社会主义市场经济的发展，大量的“单位人”转变为“社会人”，在这种情况下，适当增加按居住状况划分选区是非常必要的。选区划分是县乡同步换届选举的重要开端，划分选区需要把握好以下三点：第一，要便于县乡同步换届选举工作的进行。县乡同步换届选举，就是要在县（市）范围内，县乡两级人大代表候选人在同一时间内分别提名，并在同一个选举日分别进行投票选举。要实现这一目标，需要统筹划分选区，尽量使县人大代表选区套若干乡人大代表选区，这样可以共享选民登记信息，降低选举成本，方便选举的组织工作。第二，要便于选民参加选举活动，便于选民了解代表候选人，要考虑选民与选区是否有较密切的联系。选民对其居住生活的地区、工作单位的人和事、情况与问题比较熟悉了解，也比较关心和关注，容易形成表达诉求。因此，法律规定可以按居住状况或工作单位划分选区。具体执行中，是按居住状况划分，还是按工作单位划分，要考虑选民与选区的联系程度，考虑提名、推荐代表候选人与选民的联系程度。合理划分选区，有利于选民在自己工作或生活地区了解候选人，调动其参选积极性，更好地行使民主选举的权利。第三，便于代表联系选民、开展活动、接受监督。选区是选民与代表联系的联结点，代表的活动不可能脱离居住地区、工作单位，选区划分要考虑代表当选后联系选民、反映选民意见和建议的需要。

　　（四）关于选民登记

选民登记是选举机构对依法享有选举权的公民实行登记造册，以便参加投票选举的一项选举制度。选民登记实质是对公民是否具有选举权的确认，是公民在法律上享有的选举权转化为实际上能够行使的选举权利的必经程序和环节。我国选民登记按选区进行，实行一次登记、长期有效的制度。即只要在第一次选举中对选区选民进行全面登记后，在以后选举中，不再需要进行重新登记。每次选举前，在原来的选民名单的基础上进行增减，即增加新的年满18周岁、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的以及新迁入本选区的选民；同时减去死亡和依法被剥夺政治权利以及迁出本选区的人员。也就是通常所说的“三增三减”。要按照中央文件的要求，依法办理选民登记。选举工作机构要采取多种途径，积极主动地搞好选民登记工作。既可以通过入户调查，到选民住所或工作单位动员选民进行登记，也可以在选区设立若干登记站，发动选民自行登记。要力求做到不重登、不错登、不漏登。

　　（五）关于流动人口参加选举

随着社会主义市场经济的发展，我国人口流动日益频繁，流动人口的数量逐年增加。目前流动人口超过1亿。动员和组织流动人口参选，保障流动人口的选举权和被选举权，是这次县乡换届选举必须重视和解决好的一个重要问题。根据全国人大常委会的有关规定，结合当前的新情况，这次对这个问题专门作了研究，进一步明确了做法，采取了一些新的措施，保障流动人口参选。第一，流动人口原则上在户口所在地参加选举。选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。第二，选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。执行这一规定，遇到的主要问题是如何掌握“选民实际上已经迁居外地”的标准。一些地方对此规定了居住期限、有正式工作单位等要求。目前，流动人口不断增加，尤其在某些地方，流动人口多于当地户籍人口，甚至超过几倍。情况比较复杂，具体如何掌握，由有关省、自治区、直辖市依据法律规定，在调查研究的基础上，根据本地情况决定。第三，在现行参选办法下，要进一步改进工作。一是流出地（户口所在地）的选举机构要为流动人口委托投票或开具选民资格证明提供便利，如：主动与他们的亲属取得联系，确认其委托书；通过信函或者其他形式，为他们在现居住地参加选举开具单独或者集体选民资格证明。流出地的选举工作尚未开始或者已经结束的，可以由户口所在地的县级人大常委会办事机构出具选民资格证明。二是流入地（现居住地）选举机构也可以主动联系户口所在地选举机构确认流动人口的选民资格。三是要在流动人口中广泛进行宣传，使参选者明白参加选举的重要意义、具体途径和法定程序。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（责任编辑：金仁）