深入思考 认真实践不断改进议案、建议工作

议案、建议工作，包括人大代表提出议案、建议的工作，也包括承办机关办理议案、建议的工作和人大常委会管理、监督议案、建议工作。

西城区人大常委会在议案、建议工作中，注重对承办单位、承办人员工作的培训、检查、督促，提高承办单位、承办人员的思想认识和办理工作能力，自觉接受人大代表的监督；注重多种形式联系代表，广泛听取代表意见，尊重代表权利，发挥代表在议案、建议工作中的主体作用；注重调查研究，就列为常委会审议的议案、重点承办单位工作、热点问题的解决，组织代表视察，跟踪审议意见的落实，总结经验、完善制度，努力提高办理工作质量。实践中，我们积累了经验，取得了进展，增强了做好工作的信心和责任感。我们的工作也存在差距并面临许多新情况新矛盾新问题。我们需要学习借鉴各地人大常委会的经验，结合实际深入思考、研究改进工作的措施。

下面，我们提出几点思考。

一、适应工作发展要求，不断提高对议案、建议工作的认识，注重一个“深”字

认识上存在的主要问题是境界不高，眼界不宽，因循守旧。具体表现是：把议案、建议工作局限在直观地反映具体意见上，缺乏对形成原因的调查分析；局限在解决具体问题上，就事论事不及其余；局限在具体部门、人员责任上，一交了之不再过问；局限在具体时段内，工作缺乏持续性；局限在过去的经验和现有的条件上，缺少钻研创新的精神。

民主不断发展，法制不断完备，群众要求不断提高，对议案、建议工作的认识也要不断深化。要充分认识议案、建议工作是实现人民利益，促进区域经济社会全面发展的要求；是建设社会主义民主政治的要求；是坚持执政为民、提高执政能力的要求，提高议案、建议工作的层次。

人大代表行使议案权、建议权是健全民主制度，扩大公民有序地政治参与，保证人民依法行使民主决策、民主管理和民主监督的一种重要途径和形式。承办机关作好办理工作是将自己工作置于人民监督之下，防止懈怠、腐化，保持社会主义国家机关性质，努力为人民谋取利益的重要条件。人大常委会在议案、建议工作中发挥主导作用是对人民负责的重要体现。三个方面核心是密切同群众联系，坚持为人民服务的宗旨。这也是议案、建议工作的主题。围绕主题，代表要尽提出议案、建议的责任。在普遍联系群众广泛听取意见的基础上，经过调查研究，全面、准确地反映广大人民群众的意志，发挥好桥梁、纽带作用。承办机关要尽办理议案、建议的责任。每一个承办单位都要把办理工作作为贯彻党的群众路线的重要实践，在办理工作中联系群众，听取意见，体察民情，集中民智，接受监督，凝聚民心。坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋。人大常委会要尽管理和督查的责任。勤奋工作，克服困难，以对人民代表大会制度负责的精神，加强监督，延伸服务创造条件，努力提高议案、建议工作质量。

在议案、建议工作中，人大代表、承办机关、人大常委会目的是一致的，都要增强 “五个意识” 。一是要有坚定的政治意识。把议案、建议工作与加强党的执政能力建设，构建社会主义和谐社会相结合。通过议案、建议工作畅通民主渠道，解决问题化解矛盾让人民群众心情舒畅，对党和政府更信任更拥护，扩大工作效果和作用。增强服务能力。二是要有严肃的法治意识。与科学执政、民主执政、依法执政相结合，虚心接受来自群众的监督，认真吸纳群众意见、批评，提高依法行政、公正司法的水平，一丝不苟地履行法律规定的义务，增强履职能力。三是要有牢固的大局意识。与全区中心工作，与群众最关心的热点相结合，集思广益、群策群力，形成合力创造解决问题的条件。在着力解决当前问题的同时着眼为群众谋取长远利益。增强统筹能力。四是要有强烈的责任意识。不仅要负起我们为群众办事的责任，而且要负起宣传、团结、带领群众，用群众自己的智慧和双手去建设美好家园的责任。增强办事能力。五是要有鲜明的时代意识。与认识新情况、解决新矛盾、新问题相结合，克服工作中的畏难情绪和按部就班的作法，开动脑筋积极进取。增强开拓创新能力。

二、以全面、充分反映人民群众的意愿为标准，提高议案、建议质量，把握一个“准”字

代表在议案、建议工作中的主要问题是提出的议案、建议质量不高。具体表现是：内容不准确，常把建议内容当作议案提出来；反映问题不清楚，经常出现含混、笼统的内容；书写不规范，议案案据不充分，方案不成熟；要求不实际，或与法规政策相悖，或只是一部分群众片面意见，或不具备实际可行性；对办理工作评价不客观，有的以自己所提要求完全解决作为标准，有的以对办理报告不签署意见向办理单位施加压力；行使议案权、建议权的代表不普遍，一届内一般相对集中在三分之一代表领衔提出议案、建议，多数代表采取参与附议的态度而且有的代表附议带有随意性，少数代表一届任期内没提过一件议案或建议。

人大代表议案、建议内容应当是人民群众的意见和要求，具有国家公务性质，有的甚至是涉及全局性的重大问题。但由于我们的人大代表是兼职，总有这样那样的局限性。因此，代表在提出议案、建议前必须广泛听取群众意见，在此基础上进行提炼，而不能越俎代庖，用个人意见代替群众意愿。也不能感想式发表意见，更不能把道听途说的消息当作议案、建议提出来。同时，在利益多元化的环境中，不同群体利益之间、群众当前利益和长远利益之间、局部利益和全局利益之间总存在矛盾，有时甚至相互冲突。人大代表在这种情况下应进行认真的调查、分析、比较，准确把握多数人的根本利益，以此作为出发点和落脚点，准确地行使议案权、建议权。

准确地行使议案权、建议权还要坚持依法办事。主要是在内容上要区别议案和建议的要求。1982年，五届全国人大五次会议对《地方组织法》进行第一次修正时，决定把提案分开，属于人大职权范围内的事称作议案，由人大来处理；属于对各方面工作的事，称作建议、批评和意见，应由有关组织和部门去处理。但在实践中，由于“属于人民代表大会职权范围内”的内容不易把握，又认为用议案的形式提出来的事项容易受到重视，因此相当一部分本应属于建议的内容却当作议案提出来。严格地说，目前即使是列入人大常委会会议议题的议案也不是法律意义上的完整议案。这种情况，使议案质量大打折扣，弱化了议案权的严肃性。要区别职权范围内外。每年代表议案、建议都有一部分转区外单位研究参考，实际少有回音，代表很不满意，区人大常委会也十分无奈。需要解决的是代表无论提出议案还是建议，内容应该是属于本级人大及其常委会或本级“一府两院”机关职权范围内的事项。对超出本级国家机关职权范围内的事项，可以请上级人大代表反映提出。上一级人大常委会应当向本级人大代表提出要求，督促他们与原选举单位加强联系，这也是法律规定代表的一项重要职责。目前，上下级人大代表联系不紧密，甚至没有联系是一个明显的弱点。人大常委会工作部门要多做工作，提供有效的服务。

一项高质量的议案、建议，其内容、要求还应符合现实情况，符合现行方针政策、法律法规，具有解决问题所需要的群众思想基础和物质条件。有的议案、建议反映的问题需要长期工作，有的要求具有一定的超前性，这是对工作的积极推动，但要求立竿见影的效果则是欲速不达，反而陷于被动。议案权、建议权是人大代表最方便、最经常行使的一项权利，但要客观地反映全面情况，准确地提出可行的要求则要花费大的气力。要广泛联系群众，关心群众工作、生活，了解群众情绪，深入实际掌握整体情况，依照法律规定和实际可能作出正确判断。

三、以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为目的，提高办理工作质量，突出一个“实”字

承办机关在议案、建议工作中存在的主要问题是工作不细致不深入不扎实。具体表现是：有的单位领导只作布置，并没有真抓，甚至等同信访工作当作额外负担；有的单位把办理工作当作突击任务，重答复轻办理，虎头蛇尾，后续工作没下文，措施不落实；工作一般化研究不透彻，对代表提出的一些建议缺乏可行性研究，以没有相应的法规政策规定而不予采纳；工作局限，对综合性问题往往以责任制作挡箭牌，互相推诿扯皮；工作畏难怕代表较真，怕代表不理解，而采取许愿、应付或封闭式工作。结果是一些问题得不到妥善解决甚至久拖不决。挫伤了代表的积极性，削弱了人民代表大会制度的权威性。

办理工作直接的责任是解决议案、建议反映的具体问题，但这只是办理工作的一部分而不是全部。这是因为随着政务公开、媒体开放、电子信息发展，反映具体问题的渠道越来越多越通畅。而人大代表更多地关注区域经济社会发展中的规划、管理和国家机关工作效率、作风、机制、法治等深层次的问题，在代表议案、建议中这方面内容所占比例越来越大。关系群众最现实、最关心、最直接利益的不仅是一些具体问题，而且包括产生这些问题的政策、公务员队伍素质和领导机关行政能力等。把办理工作停留在、满足于解决具体问题显然是不够的。

承办机关要切实加强领导。一把手要尽领导责任发挥领导作用，主持研究办理工作，与本机关整体工作、年度计划相结合，提出要求，抓紧督促，检查落实。分管领导各负其责，制定具体措施，抓好落实。具体承办人员严密程序严谨工作，务求落实。形成完整的工作体系和有效的工作机制。

要诚心解决代表在议案、建议中反映的具体问题。依据法律政策确定哪些该办哪些不该办，依据实际条件确定该办的在一定时限内可办理的程度。不能许愿，不能应付，不能推诿。对需要几个部门共同办理的，各有关部门要延伸责任，主动协调相互配合，形成合力解决问题，为群众带来看得见的实惠。这里需要注意的是对不该办的事要做好法律政策的宣传，对该办但一时难以办到的事要耐心介绍实际情况。处理好各方面利益的矛盾关系，宣传引导群众着眼全局着眼长远，坚持实现广大人民的根本利益。

要虚心接受代表在议案、建议中提出的批评、意见。代表意见、批评最大的特点是关系着一个群体的利益，而不是代表个人的态度，要给予特别的关注。坚决纠正各种损害群众利益的行为。对不实际、不准确、不全面的意见、批评更要慎重。置之不理、简单拒绝、情绪化处理都是不负责任的表现。重要的是从中反思自身工作中的弱点、缺点，从而加强改进工作，争取群众的理解、支持，团结带领群众同心同德努力实现自己的利益。

要用心分析吸纳代表在议案、建议中提出的建议。代表建议有的具有现实针对性，有的具有超前性。要把代表建议看作是群众智慧的集中表现，当作开拓进取的动力。国家机关中存在着职责不清、协调不力，管理方式落后，办事效率不高和形式主义、官僚主义等缺点。在发展中面临深化改革、转变职能、依法行政、公正司法等各种问题。这是实现、维护、发展群众利益的大障碍。解决这些问题当然要靠自身的努力，也要靠群众的帮助和代表的监督。要从代表建议中找办法，把落实代表建议当作解决问题的突破口，增强信心，提高行政能力、司法能力，践行为人民服务的承诺。

克服办理工作中的形式化、事务化，坚持执政为民的宗旨和实事求是的精神，办理工作就能取得更大的效果，为人民群众谋取更多的利益。

四、以强化人民当家作主的地位为根本，加强管理和督查，坚持一个“严”字

人大常委会在议案、建议工作中的主要问题是主导作用发挥得不充分不明显。具体表现是：对代表培训薄弱，一些代表没有准确掌握法律对议案和建议的规定和工作要领；对代表提出议案的组织服务工作不到位，会议期间经常出现临时动议、仓促书写、凑人附议的情况；对议案的审查也缺少科学的依据，对确定列入常委会审议议案的承办难度、审议结果考虑不周，缺少预见性；对议案、建议工作全过程的管理监督还没形成长效机制和工作的整体性；对代表议案权和建议权的区别、议案和建议法律意义上的不同、对办理工作如何评价等问题需要从理论、法律和实践结合上深入探讨。

人大常委会和主任会议应当把议案、建议工作作为一项重要的全局性的日常工作。发挥领导集体作用、机关的整体作用和代表的主体作用，通力、持续地把工作抓深抓实。

一是采取更生动的方式，开展专题培训，培养树立典型，让代表更实际地掌握提出议案、建议的规定和方法。通过编发通讯、举办通报会、视察调研等方法广开代表知情渠道。促使代表严肃行使议案权、建议权。主任会议要统筹研究、指导有关部门作好代表提出议案的组织服务工作，提高议案质量。

二是严肃对待代表议案、建议。把代表议案、建议反映的问题作为确定“重大问题”的依据之一。目前对“重大问题”很难作出具体规范化的界定，各方面认识不一致，不同地区、不同时间段内“重大问题”也不相同，而代表议案、建议给我们确定“重大问题”提供了比较现实的条件。这就是议案、建议中反映比较集中的问题，特点是群众普遍关心、反映强烈、关系广大群众现实利益。常委会或主任会可以分析研究，选出若干题目列入常委会会议、主任会会议议题，严密组织调查、视察，并追踪检查落实情况。既丰富了常委会监督内容，又发挥了常委会监督作用；既督促“一府两院”解决具体问题，又利于“一府两院”改进工作；既尊重了代表权利，又为群众谋取了利益。以此带动全面工作开展。

三是不断完善办理办法，严格管理工作程序。使代表提出议案、建议规范合法，使办理工作有章可循，使督查工作有根有据，保证整个工作有序进行。督促承办单位加强制度建设，主要是：层层负责制度。对每一件议案、建议的办理工作落实到分管领导、承办部门、承办人员，各负其责，上下衔接。特别领导负责对承办工作提供了有力保障。工作流程制度。对交接议案、建议手续，集中研究、落实责任部门、规定时限、按规定格式起草报告、审核签发、答复方式、自查复查各个工作环节都应有操作性很强的具体要求，促进工作效率和质量的提高。督查奖励制度。区政府办公室和各承办单位将办理时限、办理程度、代表评价及报告书写水平确定具体标准列入督查内容，量化考核。既增加承办单位压力又调动了积极性。

四是严格督查办理工作质量。人大常委会主管部门抓好日常工作的检查督促。承办单位要密切同代表的联系。办前走访代表弄清代表提出议案、建议的初衷，商定解决措施。办中邀请代表现场研究落实。正式答复后再向代表通报工作进展情况，请代表对办理结果作出评价。特别在工作遇到困难时更要听取代表意见，和代表一起研究解决办法或请代表理解。主任会议听取重点承办单位办理工作汇报，给予鼓励、支持，提出批评和要求，促使工作取得实效。注重审议结果。常委会会议对审议的议案要归纳出有针对性、可行性、可操作性的审议意见并跟踪检查，避免空洞、笼统，否则，承办机关难办，人大常委会难查，为群众谋取的利益落空。就反映集中的问题召开专题研讨会，代表与承办单位共同把脉会诊，在更高的层次上提出解决问题的措施。把办理工作与代表联组活动相结合， 更广泛地听取意见，扩大工作效果。

五是区人大常委会各工作部门要为承办机关提供充分的服务。发挥协调作用，沟通承办机关与代表的联系，一条心一股劲为老百姓办事。

六是客观评价议案、建议办理工作。不仅要看解决具体问题的比例、代表的满意度，最终要看实现广大人民根本利益的程度，以长远的、全局的标准论长短。

议案、建议工作大有可为，每一件议案、建议工作都是一次学习，一次为人民谋利的实践，一篇民主政治建设的文章。这项工作年年做、经常做，总会遇到新情况、新矛盾、新问题。我们必须创新，用新的成果鼓励自己，用新的知识充实自己，用新的思想武装自己，用新的差距警示自己，用新的要求督促自己。党的十六届四中全会决定把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，不断提高发展社会主义民主政治的能力作为加强党的执政能力建设五项主要任务之一。人大工作的方向、目的更加明确，人大工作处在发展的最好时期，议案、建议工作要乘势而上，大胆实践，认真总结，努力提高，为完善人民代表大会制度，促进民主政治建设作出新的贡献。