关于开展执法检查的实践与思考

执法检查是地方各级人大及其常委会行使法律监督职权的一种重要方式。随着依法治国方略的实施，人大法律监督的任务越来越重。因此，改进完善执法检查工作，提高执法检查的实效，成为摆在地方各级人大常委会面前的一个重要课题。结合我市人大工作实际，现就深化执法检查工作做一粗浅探讨。

一、目前开展执法检查的基本情况

经过多年的实践，我市人大常委会执法检查工作取得了很大进展，积累了不少好的做法和经验。概括起来有以下几个特点：一是对执法检查工作普遍比较重视。坚持把执法检查摆在人大工作的突出位置来抓，每年都要精心组织2至3次较大规模的执法检查，一般历时几个月到半年的时间。每次执法检查，常委会主要领导都亲自动员部署，并抽调精干力量成立执法检查领导小组，深入基层检查督导，即时解决检查中遇到的困难和问题，切实抓好执法检查各个环节的工作。二是执法检查工作渐趋规范。目前，我市人大常委会组织的执法检查从检查项目的提出、检查方案的确定、检查人员的组成及培训、检查的动员部署，到重点抽查、执法检查报告的形成、审议意见的转办，都有了明确的要求，初步形成了一套较为完整的模式。还探索出了一些有益的经验和做法。如对一些事关改革发展全局、事关人民群众关心的热点难点问题的法律法规实施情况，成立市人大常委会执法检查组，由常委会领导同志任组长开展执法检查活动，并由执法检查组组长向市人大常委会会议报告执法检查情况；采取上下联动的方式开展执法检查，对一些实施过程中问题较多的法律法规抓住不放，连续几年进行执法检查；把执法检查与执法评议结合起来进行，扩大执法检查的深度和广度，增强执法检查的力度等。三是执法检查效果比较明显。执法检查不仅有效地解决了有法不依、执法不严、违法不究的问题，推动了“一府两院”依法行政、公正司法，促进了法律法规的有效实施，维护了法律权威和尊严，而且通过解决群众关心的热点难点问题，如环境污染、社会保障、假冒伪劣商品充斥市场等，提高了法律在人们心目中的地位，增强了人民群众运用法律武器保护自己合法权益的自觉性。同时，通过开展执法检查还促使市政府及“两院”进一步增强了接受市人大常委会监督的自觉性，提高了全社会对地方国家权力机关的性质、地位和作用的认识，强化了市人大常委会的法律地位。

二、执法检查工作存在的主要问题

（一）执法检查的主体不够突出，执法检查的对象时有错位。我国宪法规定，人大及其常委会与本级“一府两院”是监督与被监督的关系。这种法律关系决定了在人大组织开展的执法检查工作中，执法检查的主体是人大及其常委会包括人大各专门委员会；执法检查的对象是负责法律法规实施的机关，主要是本级政府及其部门、人民法院和人民检察院。但在实际工作中，有些执法检查混淆了监督者和被监督者的关系。具体表现在：一方面，执法检查的主体不够突出。目前，一些地方开展的执法检查，检查组成员中常委会组成人员较少，而非常委会组成人员占了多数，模糊和削弱了常委会的主体地位。还有个别地方人大常委会在执法检查前与同级政府联合发文，把政府执法部门领导或分管领导列为执法检查领导小组成员，执法部门成了检查主体成员，人大开展的执法检查变成了执法部门系统上级对下级的工作检查。这有悖于人大执法检查的本意，又降低了人大执法检查的地位和权威。同时，也为执法部门掩盖执法工作中存在的问题提供了方便，不利于人民群众反映对执法部门的意见。另一方面，有些执法检查存在查下不查上的问题。人大常委会执法检查的对象应该是同级执法主体，执法检查组深入基层，到执法主体的执法对象单位进行调查、视察，目的是为了了解掌握执法主体的执法情况，发现执法主体在执法中存在的问题，进而督促其改进执法工作，决不是去检查基层单位的守法情况。但在实际操作中，执法检查对象错位现象程度不同地存在。有的执法检查活动错把执法检查的对象放在了执法主体的执法对象上或执法主体的下级基层执法部门，使人大开展的执法检查变成了对组织和公民守法情况的检查；有的执法检查停留在一些具体问题的解决上，忽视对产生问题原因的分析和对执法主体应负责任的分析，因而，对执法主体改进工作的意见建议，也就停留在一般的原则要求上。

（二）执法检查的针对性不够强。有些执法检查项目的提出，缺乏对本行政区域改革与发展实际的深入调研，缺乏广泛征求广大人民群众和社会各方面的意见，往往只是由人大机关相关工作部门根据自己主观判断提出，或机械地照搬上级人大的执法检查项目，造成执法检查与人民群众和社会关注的热点难点问题相脱节、与本行政区域改革和发展中急需解决的重大问题相脱节的问题。由于执法检查的内容针对性不强，抓不住执法中存在的突出问题，影响了执法检查的效果。

（三）执法检查的方法不够完善。当前，执法检查的方法一般采取听取执法部门执法情况的汇报，召开不同类型人员参加的座谈会和到实地察看等。而实地察看的地方多是执法部门确定的，不乏已经“包装好”的，参加座谈的人员，也都是执法部门指定的，不乏唱“赞歌”的。由于缺乏更多能够直接听取群众意见的方式方法，我们的一些执法检查了解的情况往往只限于表面的东西，掌握不到执法主体执法情况的第一手材料，缺乏对执法部门执法工作情况的全面了解。

（四）执法检查报告质量不够高。目前开展的一些执法检查的报告质量还不够高，究其原因：一是由于执法检查的方式方法不够完善，掌握情况不够全面，往往不能发现执法主体在执法中存在的深层次问题，导致对法律实施状况的评价缺乏全面性、客观性，指出的存在问题缺乏准确性，提出的意见建议缺乏针对性，因而，在执法检查报告中一般揭露局部的问题多、查找整体的问题少，举例子多、全面分析少，对下一级执法主体指责的多、对本级执法主体批评的少。二是有少数权力机关组成人员，职责意识不够强，在执法检查中对一些群众反映强烈、涉及执法部门利益的问题，不敢触及，对同级执法部门履行职责出现的执法过错，碍于情面不愿过问，热衷于为相关执法部门争编制、争经费，使执法检查报告变成了执法部门的成绩总结，变成了执法部门解决人、财、物的呼吁书。三是执法检查组成员来自方方面面，对执法检查涉及到的法律法规和相关工作并不都是很熟悉，再加上执法检查前的集中学习培训不够，这就造成执法检查人员在检查中提不出有见解的意见，往往是人云亦云，照抄执法部门的工作汇报。四是目前执法检查组检查后形成的执法检查报告，多数不经过常委会会议的审议。由于缺少常委会会议的审议把关，不仅影响了执法检查报告的质量，也使得执法检查报告在一定程度上缺乏权威性。

（五）对执法检查报告所提意见建议的督办落实不够有力。现实工作中多是主任会议听取有关执法检查工作报告后，将有关意见以常委会文件或督办件的形式转交有关部门办理，并要求相关部门在一定期限内书面报送落实情况，到期不报送的，至多是填写督办卡督促报送。而意见是否真正得到落实，落实得好不好、到位不到位，就不再过问了，也没有后续工作。特别是对执法检查中发现的一些重大问题，缺乏综合运用法律赋予的监督手段进行监督解决，真查实究执法部门应该承担的责任。在一定程度上造成相关执法部门对常委会在执法检查中提出的意见建议的办理不够重视、不够认真，甚至消极应付，因而影响了执法检查的效果。
三、改进和完善执法检查的对策

（一）要加强协调，科学组织。一是要处理好上级人大与下级人大的关系。要明确上级人大和下级人大是本级执法检查的主体。因此，上级人大在布置检查时应由被检查的执法主体通知下级执法主体准备接受检查，而不能由下级人大代替。对于上下联动开展的执法检查，也应注意上下级人大检查监督的是不同层次的执法主体，检查中发现的问题属于哪一级的由哪一级人大督促解决，上级人大不可越权监督。二是要处理好检查数量与检查质量的关系。组织执法检查要坚持“少而精”、突出重点的原则，针对现实中确实执行得不好的法律法规进行检查，集中精力解决事关改革和发展的重大问题和群众普遍关心的热点难点问题。每一项执法检查其内容也要相对集中，重点检查执法主体的执法行为是否规范，执法程序是否合法，执法责任制是否完善，内部监督制约机制是否落实。三是要把开展执法检查与督促“一府两院”建立和完善内部制约机制结合起来。不仅督促“一府两院”及执法部门解决执法中存在的问题，而且通过分析产生问题的原因，督促执法主体建立和完善内部制约机制，靠制度来规范和推动执法工作。四是把开展执法检查与舆论监督、法律宣传结合起来。充分发挥报纸、电台、电视台等新闻媒体的作用，增强执法检查工作的透明度，以取得人民群众和社会各界的支持，形成良好的社会氛围和强大的监督声势。

（二）要完善制度，规范机制。经过十多年的实践，各地的执法检查工作逐步完善，全国人大常委会和一些地方人大常委会相继制定出台了有关加强对法律实施情况检查监督的规定。但是由于这些制度都只是就本级人大常委会的工作而定，且法律效力不够强，因此，就地方人大常委会开展执法检查工作的整体而言仍亟需进一步完善制度，条件成熟的地方可先行制定地方性法规，对执法检查工作进行规范。从目前执法检查工作中存在的问题看，规范执法检查工作：一是要进一步明确人大组织开展的执法检查的主体是人大及其常委会包括人大各专门委员会，执法检查的对象是负责法律法规实施的机关，主要是本级政府及其部门、人民法院和人民检察院，执法检查的内容是以上机关的执法情况。二是要对政府及其部门、“两院”配合人大常委会搞好执法检查提出明确的要求。包括提供全面的相关法律法规的执法情况，按执法检查组的要求配合工作，主要负责人汇报工作并回答问题，对执法检查中提出的意见建议及常委会审议相关工作的审议意见，按要求整改和答复。三是明确执法检查报告必须经过常委会会议审议。审议时，有关执法机关的负责人到会听取审议意见，回答询问；审议后，可专门就单项执法检查提出审议意见，也可以结合执法评议等工作综合提出审议意见，转交“一府两院”及其有关部门办理落实。总之，通过完善制度或制定相关法规，为地方人大常委会开展执法检查提供法律依据，使执法检查具有法定性、权威性。

（三）要与时俱进，创新方法。执法检查要适应形势和任务的需要不断完善，执法检查方式方法也要与时俱进不断创新。在执法检查项目的确定上，可以探索实行向社会公开征集与人大常委会或主任会议集体研究确定相结合，使执法检查项目更贴近改革和发展的实际，更贴近人民群众关心的热点难点问题。在执法检查的方式上，要积极探索运用个别走访、微服暗访、问卷调查、随机抽查等方式方法，拓宽直接听取群众意见的渠道，要把自查与抽查、分片检查与集中汇报、重点检查与一般检查、个别谈话与问卷调查、有通知检查与无通知检查、明查与暗访相结合，广泛征求社会各方面的意见和建议，以更加全面地了解和掌握相关执法部门的执法情况和相关法律法规的实施情况。还要注意运用现代先进技术，比如应用现代网络技术，建立执法检查的网站或网页，发布执法检查的有关信息，广泛征求社会各方面的意见和建议。

（四）要提高认识，增强素质。作为执法检查主体的权力机关组成人员平时应加强学习，努力提高自己的政治和业务素质。特别是要从思想上充分认识开展执法检查对于推进依法治国的意义和作用，把开展执法检查作为贯彻落实“三个代表”重要思想的具体行动，切实增强工作的责任感和使命感，敢于理直气壮地监督检查，以对党对人民高度负责的精神，认真履行法定监督职责，积极做好执法检查工作，不辜负党和人民的重托。每次执法检查前，常委会要相对集中一段时间，有针对性地组织检查组成员进行学习和培训，使参加检查的同志了解相关方面的工作情况，学习和掌握拟开展执法检查的相关法律法规及相关的工作知识，提高发现问题和分析问题的能力和水平，为做好执法检查工作奠定基础。