地方人大监督工作的几点认识与探讨

监督，是代议制民主中与选举制鼎足而立的支柱，是人大的主要职能之一。随着社会主义市场经济的初步确立，人大监督的重要性亦得到了社会各界的普遍关注与认同，人大监督作用有所加强并取得一定的成效，但由于受历史与传统体制束缚下的政治行为的惯性依赖与长期以来公民民主意识薄弱等客观因素制约，地方人大尚未完全到位的履行宪法赋予的职责，特别是对“一府两院”的监督力度不大。创新人大工作，赋予其应有的活力是我国政治文明建设的重要内容，是完善社会主义市场经济的必要环节。为此我市人大常委会试图从当前地方人大监督的现状入手，分析原因，探讨现存突出问题并为强化人大监督的对策作一粗浅的探索。具体地讲，地方人大监督工作方面主要存在以下几个问题：

一、思想认识的局限。不能正确认识人大监督的地位、性质和作用，仍然是制约人大监督工作的重要原因之一。在不能正确认识人大监督地位、性质和作用的问题上，不仅党政干部，而且在从事人大工作的同志包括领导干部的思想上、行动上都有不同程度的表现；有的党委领导，只强调党的政策，不顾及国家法律法规，视人大监督为可有可无；有的地方政府认为人大监督是在“找岔子”、“添麻烦”。个别政府部门对人大开展的监督认为是例行公事，因此，对人大提出的意见、建议敷衍应付甚至听之任之。一些人大常委会组成人员尤其是常委会领导把人大看成是“二线”，工作上不求有功，但求无过，缺乏创造性。因此在行使监督时瞻前顾后，忧虑重重，既怕监督得不到党委支持而不了了之，出力不讨好，又怕行使监督权搞僵了与政府之间的关系，许多事情不好办等等。由于监督意识和被监督意识都没有到位，因此阻碍了地方人大及其常委会监督职权的行使，削弱了监督工作的力度和效果，使地方人大监督作用未能得到应有的发挥。

二、政治体制的失衡。改革开放以来，我国政治体制改革虽然不断推进，但体制格局并没有大的调整。尚未形成在中国共产党统一领导下的政治决策、执行、监督权的适度分权与相互制衡的机制。主要表现：（一）是在基层政治体制中党与政府权力、代议权力与两院司法权力不分、以党代政的问题依然没有得到很好解决。现实生活中常常是党委做出决定政府去组织实施，不少地方是党政联合发文对一些工作进行安排部署，有的地方党委直接介入经济和社会生活，党委包揽政府事务，政府直接对党委负责，人大难以实施监督。由于党委与政府、代议制、“两院”的从属关系没有界定清晰，政治决策、执行、监督相互分权与制衡的格局无法形成，并进而影响执政党的有效领导。（二）是政府职能部门以授权立法形式制定规则，然后再由自己执法，就像通常所说的“既当裁判员，又当运动员”，或是政府职能部门制定现成的规则后形式上程序上立法机关通过而实质上立法机关并没有真正成为独立的裁判员。立法机关的法定主义原则没有到位没有真正的落实。这在任何国家都很难做到保证立法与执法的公正。（三）是人大组织发育力明显滞后，无法形成独立的按照社会主义民主政治特点和规律运行的格局，难以形成对“一府两院”权力的制衡。其具体反映在基层人大机构被置于本应是并行的政府与两院的从属位置，主要负责人权力配置弱于政府，“两院”负责人，使其监督的遵从度失去权威性，如县级政府首长一般是同级党委二把手，政府常务首长一般是党委副书记或常委，而人大常委会主任却不是同级党委副职或委员。工商、税务、技术监督、土地管理等与人民群众生活密切相关的政府职能部门，实行垂直领导，这种纵向领导和监督体制，给人大监督带来不少难题。

三、法律法规的滞后。（一）是现行法律法规有缺陷。随着形势的发展，宪法、地方组织法、选举法、代表法中关于人大自身建设方面规定，有的条款已经不适应政治经济发展的客观要求，需要进一步细化或作出新的规定。如《地方组织法》第19条规定“县级以上地方各级人民代表大会向本级人民代表大会及其常务委员会提出的各方面的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复”。《代表法》第27条也对此作了规定。但法律对不办理和答复代表，或者不按期办理和答复代表的，应该承担什么法律责任却没有明确规定，导致一些单位对代表建议敷衍塞责，应付了事。（二）是人大监督立法滞后，宪法和组织法赋予了人大很大的权力，但只对人大监督的内容、范围和形式作了原则规定，对不监督或不服从监督行为没有规定追究责任，导致监督主体不愿或不敢大胆行使监督，监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督。这就是多年来人大的法律监督和工作监督往往流于形式，监督难以深入的主要原因。（三）是有的法律操作性不强。我国现行的法律法规，有的规定过于笼统，给执法者适用法律留下了过大的“自由裁量权”，有的立法“撞车”，相互不衔接、不配套，造成执法混乱，有的立法过于超前，执法条件不具备，致使良好的立法愿望不能实现。这些情况，既严重影响了法律的严肃性和权威性，又给地方人大监督带来了一定的难度。

四、人大自身建设的不适应性。随着社会主义市场经济体制的不断完善和依法治国方略的有效实施，人大的监督任务必将越来越繁重，但是目前地方人大自身许多方面与形势要求不相适应。首先，地方人大常委会组成人员在配备上安置性、照顾性的多，整体结构年龄偏大，政治面貌单一，知识结构不全。这种结构难以承担宪法和法律赋予的日益繁重的监督任务。其次，由于选举制度的影响，作为监督主体的地方人大常委会自身主动监督意识不强，缺乏充足的做好监督工作的内在动力，致使监督工作出现了过场性的监督（听取汇报、审议报告）多，强制性监督（质询、罢免）少；表面性监督（视察、检查）多，深层次的监督（对重大、具体事项，特定问题调查）少；程序性监督多，实质性的监督少的现象。再次，地方各级人大常委会和工作委员会领导年龄普遍偏大，大多心存“多栽花少栽刺”的思想，只想“站好最后一班岗”，不想大刀阔斧开展工作，而且大多只能任职一届，每逢换届时常出现大换班，这不仅不利于监督工作经验的积累，而且影响了人大工作的严肃性和连续性。

加强地方人大监督，应当从理论上、法律上和工作上作全方位推进。

一、深刻认识人大监督工作是发展社会主义民主政治的重要一环。监督工作首先是认识问题。监督主体和监督客体对监督工作达到了共识，才能提高进行监督和接受监督的自觉性、主动性和积极性。而这种共识需要各方政治力量的自觉践行。执政党提出了建设社会主义政治文明的概念，这表明我们党对人类社会发展规律、对社会主义现代化建设规律的认识在不断深化。建设社会主义政治文明，实质是发展人民民主的社会主义民主政治。社会主义民主政治就是要在中国共产党的统一领导下，实现政治决策、执行、监督权的理性的适度的分权与制衡，实现中国共产党统一领导下财权事权的多中心制度，以增强制度的约束，以协调各利益集团对权力运作的透明制约力。为此，各级党委应充分认识到人民代表大会是中国共产党的执政平台,进一步加强和完善党对人大工作的领导，积极支持人大依法行使监督权，充分发挥人大职能作用。“一府两院”亦要从建设政治文明的高度来落实宪法的规定，充分认识人大监督的法律地位，接受人大监督，认真贯彻执行人大及其常委会作出的决议决定，维护人大威信。各级人大自身要增强责任意识，牢固树立“人民至上，法律至上”的观念，端正心态，克服畏难情绪和私心杂念，认真行使监督权。要敢于监督，善于监督，不能只停留在提意见、提建议上，而且应当依照法律规定，及时纠正“一府两院”的违宪违法行为，强制性地处置国家机关及其工作人员滥用职权、徇私枉法和违法行政等行为，树立法制权威。

二、培育公民法治意识，不断增强人大监督的基础。代议制其实质是使公民通过代议机关掌握政府及“两院”的决定权和监督权，进而实现中国共产党执政的本质即保证和实现人民当家作主的权利。培育公民的法制意识是推进政治文明建设、坚持和完善人民代表大会制度的法制基础。从另一角度而言，公民的法治意识更是加强人大监督工作的基础。这种意识是权利责任意识、法治意识、纳税人意识、科学理性意识、道德意识、生态意识和可持续意识、健康心理素质、不断学习、与时代共同进步的能力与世界公民的意识。其核心是公民的权利责任意识和科学理性精神。各级人大常委会应有责任帮助公民特别是公民选出的人大代表树立正确的政治态度，引导他们参与政治和民主实践，增进他们对政治体系和民主程序的了解，提高他们履职议政的技能，增强对行政与司法的有效监督。

三、突出重点，增强监督工作的针对性。具体应做到坚持“三个围绕”：（一）是围绕经济与社会发展的重点问题进行监督。促进经济与社会发展是人大工作的永恒主题。人大工作应紧紧围绕这一主题，积极行使职权，就事关经济和社会发展的重大事项开展调研，提出建议并督促其落实。（二）是围绕法律法规的贯彻实施进行监督。地方人大及其常委会要积极开展法律监督，每年有重点的选择几部法律法规组织代表进行视察或检查，对发现的突出问题，经人大常委会审议后，由执法单位限期改正，整改不落实不放过。要依法开展对司法个案的监督，根据有关法律法规的规定对群众反映强烈、有重大社会影响的案件采取听取案件汇报、调阅案卷、提出质询进行司法监督。（三）是围绕群众关心的热点难点进行监督。作为人民当家作主的权力机关，关注民生、集中民智、反映民意是义不容辞的责任。地方人大常委会要时刻关注群众反映强烈的热点难点问题，把群众的困难挂在心头，切实为民排忧解难。

四、创新监督方式，增强人大监督工作的实施性。监督工作要取得实效，就必须不断探索创新法律赋予的各种监督方式，以适应监督工作的新形势。要丰富和改进监督的手段和措施，特别要敢于和善于行使诸如撤销、询问、质询、撤职和特定问题调查等刚性监督手段，把行使监督权、决定权、任免权有机结合起来。只有把监督权、决定权和任免权结合起来，才能保证监督权的落实，从而推进人大监督工作向实质性、实效性转变，促进地方人大监督工作的长足进展。

五、加强自身建设，提高人大监督的独立性与监督能力。地方各级人大要不断加强自身建设，增强工作的主动性，从权力的传统理念束缚中解放出来，从责任与权利的本位角度出发去营造自己的空间。人大常委会组成人员及工作人员中，精通或从事经济管理、司法、教育、科技、文化、农业和熟悉人大工作的专业人员应占有一定比例，以增强工作的积极主动性与监督的独立性。

六、加强监督法制建设，增强人大监督工作的可操作性

要加大人大及其常委会的监督实效，就必须加强监督法制建设，充分运用法律赋予的权力，强化监督职能，使监督工作逐步走向法律化、规范化和制度化。现行全国不少地方的人大制定了监督条例或办法，但由于操作程序不具体，执行起来诸多困难。希望全国人大常委会加快监督的立法步伐，对人大监督的内容、范围、方式、程序、机构和监督者、被监督者的责任等作出明确规定，以规范监督行为，使人大监督工作有法可依。在监督法尚未出台之前，对在实践中创造出来的确实可行的监督方法，有立法权的地方人大要及时将这些成熟的做法上升为地方性法规，使人大的监督工作更具规范性和权威性。同时，立法中应突出刚性色彩，相应制定监督惩治办法，明确规定不认真处理监督意见和不服从监督所应承担的法律责任。