关于荆州市“五五”普法依法治理工作的情况报告
关于荆州市“五五”普法依法治理工作的情况报告
荆州市司法局局长荆州市依法治市工作领导小组办公室主任张钦
(2010年8月26日)
市人大常委会主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
现在，我受市人民政府和市依法治市工作领导小组委托，向本次会议报告全市“五五”普法依法治理工作情况，请审议。
我市“五五”普法依法治理工作始于2006年。5年来，根据荆州市委、市人民政府转发的5年工作规划、《荆州市人大常委会关于进一步加强法制宣传教育的决议》要求，我市坚持以科学发展观为指针，以法治惠民利民便民为重点，在指导思想和具体行动中开始实现由单一普法向依法治理转变，由依法治理向法治荆州建设转变;党委依法执政、人大依法监督、政府依法行政、公平公正司法、公民遵纪守法的局面开始形成。整个工作发展健康、进展顺利。2010年3至5月，在各地各部门自查自检的基础上，我市组成由市委常委、政法委书记张其宽，市人大常委会副主任夏述云，市政府副市长吴方军，市人民检察院检察长廖焱清等市级领导带队，有省、市人大代表和市依法治市工作领导小组成员单位负责人参加的4个检查考评组，对全市落实“五五”普法依法治理规划的情况进行了认真检查考评。随后，依法治市工作领导小组又分别召开市直和县市区迎接全省检查的两个观摩推进会，对考评验收中发现的问题逐项剖析，督促整改，并于6月对重点地区和重点单位再次进行了检查。7月6至7日，我市“五五”普法依法治理工作顺利地通过了由省委常委、政法委书记吴永文带领的省检查验收组的检查验收。他们对荆州市“五五”普法依法治理工作给予了充分肯定和很高评价(省检查组反馈意见附后)。其主要情况如下：
一、夯实基础，稳步推进普法依法治理工作
在普法依法治理工作中，全市积极建立健全、完善落实了党委领导、人大监督、政府实施、部门配合、社会参与的普法依法治理领导体制和运行机制。
一是坚持大员上阵。根据人事变动和工作进展，及时调整充实由市长担任的市依法治市工作领导小组，领导小组成员单位由原来的25个增至44个;各地按照市里要求，层层建立相应机构，构建完备的组织领导网络。市委、市人大常委会、市政府、市政协将依法治市工作纳入重要工作日程。市委常委会每年研究普法依法治理工作，多次讨论研究法治荆州建设问题，确定将普法依法治理工作纳入市委、市政府目标管理责任制;市人大常委会经常就学法、执法等问题进行视察，审议涉法事项，作出相关决议。市委书记、市人大常委会主任应代明多次在市委常委会、市委人大工作会议等全市性会议上强调依法治市、建设法治荆州的重要意义，调研检查指导普法依法治理工作。在每年一次的全市人代会上，市长所作的《政府工作报告》中都将普法依法治理工作作为重要内容，纳入年度政府工作目标任务之中。市政协在今年全市经济发展整治年活动中还对荆州法治环境建设问题进行了专门调研。市绩效考核工作领导小组、市文明委、综治委分别将普法依法治理工作列入绩效考核、文明创建、社会治安综合治理考核的重要指标。
二是制订工作规划。全省“五五”普法依法治理工作开始后，市委、市政府及时批转全市“五五”普法依法治理工作规划，在全省市州中最早召开会议进行动员部署;市人大常委会审议通过专门决议;各地各部门也相继出台规划。通过上述工作，明确了指导思想、目标任务、方法步骤、工作措施。松滋、公安、荆州、江陵等县市区党委、政府还分别与各乡镇、直属单位签订目标责任书，将工作任务细化分解，责任明确到人。
三是培训普法骨干。根据分级培训原则，全市扎实开展普法依法治理骨干轮训，各县市区和市直单位将普法骨干培训纳入到党校、行政学院(校)主体班以及“十五”干部培训计划。培训中，以《宪法》为核心，以全国、全省确定的学习宣传范围为重点，进行专题辅导。 2009年8月，我市结合维护稳定工作实际，分别对县市区、乡镇(街办、农场)从事法制宣传工作的干部、市中心城区社区书记主任进行两次集中培训，着重让干部群众牢记和谐社会的首要标准是民主法治，要依照宪法法律规定维护自身权益，树立法治权威。全市依托培训骨干，组建390多人的10个讲师团，相继开展各县市区以及市直各部门的普法骨干培训工作;公安、监利、洪湖等县市区还专门培训了农村村级“两委”班子。全市各级各部门共举办普法骨干培训班698期，培训普法骨干62316人。
四是开展工作试点。市里确定14个单位作为普法依法治理工作先行试点，全市各级共办各类试点848个，召开经验交流会、现场会37场次。在启动法治荆州和法治县市区、法治单位等创建活动时，就明确7个不同层级的26个单位为法治创建工作试点;组建由长江大学政法学院、市委党校及市直机关、企事业单位专家学者为成员的法治荆州建设专家咨询小组，进行指导咨询。
五是健全保障机制。全市市、县两级普法依法治理工作经费列入财政预算，经费保障力度和水平明显增长。机构编制部门还为市县两级依法治理办公室配备专职副主任，使我市成为全省专干选备工作做得最好的市州。同时，建立制度保障机制，先后制定了领导小组议事制度、重要工作情况通报和报告制度、督办制度、成员单位联络员制度，以及评议考核制度等，形成比较完善的目标责任、评估考核、奖励惩罚和经费保障等机制，工作的规范化和制度化水平不断提高。
六是严格工作考评。各级人大常委会经常组织对地方和部门学法用法、执法和司法工作情况进行检查监督，剖析典型案件;选择行政执法机关主要负责人进行述职评议。市依法治市工作领导小组实行成员单位年度述职制度、综合考评制度，将学法用法工作纳入作为评选绩效考核优秀单位、先进单位和文明单位、综治优胜单位的重要依据。5年中，有3个单位申报文明单位、8个单位申报综治先进单位因依法履职不力被否决。
二、注重实效，法制宣传教育有声有色
坚持以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”这“一学三讲”为主要方式，以“法律六进”为重要载体，突出工作重点，组织开展丰富多彩的普法教育和法治实践活动，增强了普法依法治理工作的针对性和实效性。
(一)“法律进机关(单位)”活动走向制度化、常态化。2007年11月，市委组织部、市委宣传部、市直机关工委等6部门启动了全市“法律进机关”活动，掀起了领导机关和公务员特别是领导干部学法用法活动的热潮。坚持把公务员尤其是领导干部学法用法工作放在突出地位，扎实推进依法治理，提高依法管理和服务水平。我市相继出台了《关于进一步加强领导干部学法用法，提高依法执政能力的意见》、《关于在市委党校建立荆州市领导干部法制宣传教育基地的意见》、《领导干部学法用法制度规定》等文件。各级各部门党委(党组)理论学习中心组成员率先垂范，坚持举办法制讲座，起到良好的表率作用。2006年以来，市委理论学习中心组集中学习了《宪法》、《物权法》、《城乡规划法》、《环境保护法》、《突发事件应对法》等10多部法律法规;市人大常委会两月一次的例会前举行法制讲座已形成规范;市政府、市政协学习法律法规也已形成常态。对机关干部，我市依托各级党校及“周末课堂”、“高层讲坛”、“学习超市”、“后备专班”等阵地，开展系统性的法律培训。5年中，全市共举办乡镇以上领导干部培训班160期，培训27240人次，举办市和县市区领导班子法制讲座近90场、“法律进机关(单位)”活动563场，开展现身说法及警示教育116场，举行法律知识竞赛33场。同时，市、县两级国家权力机关还认真推行国家机关工作人员任前法律知识考试制度;不少机关单位开展的“两月学一法一季考一法”活动，充分调动了机关干部、执法人员学习法律的积极性和依法办事的自觉性。
(二)“法律进学校”活动形式丰富多彩。坚持把学生法制教育作为整个工作的重中之重，实行主课堂学习与第二课堂实践有机结合，多管齐下，增强了青少年学生的法律素质和自我保护意识。2006年，市委宣传部、依法治市办、司法局、教育局在学校组织了“我与父母共学法”、“校园法治行”活动，开展《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》的学习;2007年在沙市中学启动“法律进校园”活动，确定全市开学第一周和放假前一周为学校法制宣传教育周。各类学校利用黑板报、宣传栏、校园闭路电视和校园广播等形式，开展主题班会、法制展览、现身说法、模拟法庭、知识竞赛等活动进行法制宣传教育。《道路交通安全法》、《治安管理处罚法》、《义务教育法》、《环境保护法》、《文物保护法》、《国防动员法》等位列其中。2008年开展了包括法制宣传教育在内的“迎奥运圣火，20万学生大行动”。同年6月，在全市所有学校组织了为期两年的以《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》为重点的“六法一条例”学习活动。除年度活动外，我市在全省最早实施的学校法制副校长工作出现了全面拓展，中小学全部聘请了法制副校长、辅导员，并建立起日常工作台账和述职制度。法制副校长在法制讲座、重点对象帮扶转化、校园周边环境整治等方面发挥了重要作用。同时，始终坚持依法治校，推行青少年维权热线、维权岗及师生听证制、教职工代表大会等制度。省人大常委会副主任蒋大国，省人大常委会原副主任、省关心下一代工作委员会主任吴华品等先后莅临我市和我局，进行专题调研，充分肯定我市青少年法制宣传教育、法律维权工作。2010年3月，省关工委在荆州召开现场会，市教育局、司法局等单位发言，省委副书记杨松亲临会议，对荆州包括未成年人法制宣传教育在内的整个关心下一代工作给予高度评价，要求在全省推广荆州经验。
(三)“法律进社区”活动力度不断加大。坚持抓基层，打基础，稳步推进“民主法治社区”建设。市和县市区成立社区法律服务团(队)，组织“社区法制宣传行”，开展“法律进社区”活动。2008年11月，在沙市区北菱社区举行了全市“民主法治社区”创建仪式。5年来，全市组织开展送法进社区活动280余次，接待社区居民法律咨询3万余人次，发放各种宣传资料10万余份。从2008年4月开始，市委组织市直机关200多名党员干部组成社区党建工作队，到中心城区123个社区。党建工作队在加强社区党建工作同时，全面推进平安社区、和谐社区、法治社区创建工作，建立起一批“民主法治社区”、“无家庭暴力社区”、“无毒社区”，形成了社区工作品牌。此外，沙市区建立的“居民说事”制度，充分体现了人民当家作主、依法解决群众诉求的法治精神，将提升居民法律素质与畅通民意结合起来，将学法用法与依法解决居民实际困难结合起来，其经验受到省委书记罗清泉的高度赞扬，中、省主流新闻媒体进行了全方位报道，成为法治荆州建设中的一道亮丽风景。公安县将县直部分机关干部派到城区所有社区，作为法制宣传员，成了“民主法治社区”建设的一支重要力量。
(四)“法律进乡村”活动扎实推进。我市以依法治村为载体，积极促进乡风文明和农村民主管理，实行村民自治，有力推动了新农村建设。广泛开展“农村法律服务体系建设”。市、县两级建立新农村建设法制宣讲团、法律服务团，开展农村法制宣传周、农民法律法规集中培训、送法进村组活动，实行零距离、贴近式宣传和服务。借助荆州电视台“垄上行”品牌栏目每年在农村组织的春秋两个“垄上行”大型活动，依法治市领导小组成员单位联动举办法制文化大集，全市共举办各类法制文化大集20余次，参加赶集群众达数10万人次。组织开展“百名律师牵手农民和农民工”活动，司法行政机关在北京、深圳、东莞、温州、泉州等荆州籍外出农民工比较集中的地方，成立法律援助工作站、法制宣传站;松滋市律师丁在元办起了全国第一个新农村建设法律服务网站。2009至2010年，市依法治市办、市司法局与市电影公司分别组织开展放映农村普法电影3000场、5000场活动。农村普法依法治理的深入，使一批示范村涌现出来。目前，全市已有133个村被命名为市级、25个村被评为省级、4个村被授予国家级“民主法治示范村”称号。同时，以纪检监察机关和民政部门为主体，积极推进村务“四民主”、“两公开”活动，集中力量对全市93个村务公开、民主管理中的“难点村”开展依法治理，效果初显。
(五)“法律进企业”活动实效性增强。大力开展“送法进企业、进工棚”活动，激发了国有、民营企业普法依法治理工作，提高了企业管理人员和员工学法用法热情。我们组建服务“满园工程”建设法制宣传小分队深入工业园区，确定了包括凯乐、白云边、福娃在内的全市9家大企业，开通了法律大企业服务“直通车”，积极为企业排忧解难。在金融危机蔓延时，市经委将应对金融危机的法规政策汇编成册，印发给相关企业。市国资委、市人力资源和社会保障局结合《劳动合同法》、《就业促进法》的颁布实施，举办培训班，培训企业人员4500余人次，并组织法律专业人员到企业讲授法制课160余场次。据不完全统计，全市共开展“送法进企业”活动450次，接待法律咨询者1万余人次，发送法制宣传资料近30余万份。同时，广泛开展依法治厂工作，建立国有企业总法律顾问制度，在中小企业推广石首市桃花山镇为企业选聘“法制副厂长(副经理)”的作法;广泛推行厂务公开及董事会、监事会制度。多数企业民主管理水平有了质的提升，我市开展厂务公开的工作受到了全国总工会的表彰。
三、依法治市，积极营造优良法治环境
一是领导带头依法办事。各级党委和人大常委会、政府、政协领导机关自觉遵守宪法和法律，早在“四五”普法依法治理工作中期，我市人大常委会、市政府、市政协就开全省市州之先河，分别组建了法律顾问组和律师顾问组。之后，24名市级领导干部又选配了个人公务律师。目前全市市、县两级已成立综合性和专业性领导机关律师顾问机构19个，有68名律师参加。过去那种决策问题拍脑袋、承诺事项拍胸脯、出了问题拍屁股的“三拍”现象明显减少，领导干部有问题找律师、下访带律师、接访有律师的作法十分普遍。同时，积极推进律师顾问工作专业化服务，我们先后在荆州开发区、市优化经济环境办公室、新农村建设办公室、重点建设项目办公室、铁路建设办公室、旅游管理委员会办公室、市信访局、招商局等单位成立专业律师顾问组。律师顾问采取定期值班、参与疑难案件讨论、随领导下访接访等形式参与信访工作，在依法化解上访矛盾等方面走出了一条新路，受到了省信访局和省司法厅的联合表彰。2006年以来，全市律师顾问团(组)共为各级领导机关、领导干部提供法律咨询908次，参与重大项目的法律论证和协调会89次，代理诉讼案件92件，推动了依法行政工作，避免和挽回了重大损失。
二是坚持依法行政，建设法治政府。各级政府和行政执法部门积极推进行政执法责任制、公示制、考评制、责任追究制，坚持对行政执法实行年度量化考评，纳入绩效考核范围，形成了较为完备的依法行政工作机制。结合文明执法和行政执行力建设“两项教育”活动，扎实开展效能建设大学习、大剖析、大整改活动，市政府两次在省政府组织的全省效能建设暨“两项活动”工作会议上作典型交流。认真开展行政审批制度改革，加强行政服务中心建设，全面推进“三集中、三到位”(即部门内部审批职能向一个科室集中、各部门行政审批机构向行政服务中心集中、部门行政收费缴入向行政服务中心集中;做到行政审批授权到位、行政审批服务事项在行政服务中心办理到位、非税收入票据控管到位)，市行政服务中心搬迁新址，环境得到改善;行政管理和服务效能逐渐提高。组织开展规范性文件“清改废”，全市共清理规范性文件4036件，废止修改1475件。《行政许可法》实施后，市政府及政府法制办又开展行政许可事项清理、规范行政执法自由裁量权工作，取消行政许可事项684项。坚持源头治腐，依法稳步推进招投标“同城合一”，实行管招分离和电子监察，中纪委、监察部、国家预防腐败局将荆州招标投标综合管理方式列为“国家预防腐败试点项目”，被誉为“荆州模式”。全面部署经济发展环境整治年活动，扎实开展“企业评机关、群众评科长、社会评站所”的“三评”活动，集中解决行政机关及工作人员在履行职责、服务质量和行政行为等方面存在的突出问题。不断推进平安荆州建设，“扫黄打非”、校园周边环境整治等专项行动成效明显;“打黑除恶”工作在全省市州名列前茅，我市被评为2004至2008年度全国社会治安综合治理优秀地市。
三是规范司法行为，促进司法公正。审判机关积极构建和谐司法，建立完善目标责任制度、违法审判责任追究制度、执法监督制度、便民制度、主审法官随案轮排和网络监督制度，从强化案件评查入手，推行司法行为规范化、审判(监督)管理精细化、审核把关制度化、工作方式便民化。检察机关充分履行法律监督之责，恪守检察职业道德，促进公正廉洁执法，强化公正执法，规范执法行为，推行检务公开、岗位目标责任制和公正执法承诺制、“一案三卡”制、首办责任制，采取“逐案查、逐人查、逐个环节查”的方式进行执法检查，检察执法行为逐步规范。
四是完善依法调处矛盾纠纷新机制，切实维护社会稳定。实现法制宣传与人民调解工作互动互促，在巩固“警司联调”、“三所联调”、“边界联调”基础上，2009年又开始着手建立矛盾纠纷第三方调处机制。在构建矛盾纠纷“大调解”工作格局同时，我局与市卫生局一起，首先从医疗纠纷调解入手，在全省建立了第一个独立于医患双方之外的市州级医疗纠纷人民调解委员会，依法调处了一批重大疑难纠纷。去年12月，省综治委、省卫生厅、省司法厅在我市召开全省创建平安医院推动医疗纠纷人民调解工作现场会。目前我市正在组建交通事故、征地、拆迁、劳动仲裁、环境污染、妇女儿童权益纠纷等6个方面的专业人民调解委员会。
五是全面开展法治荆州建设，积极提升全市法治化水平。早在2005年，我们就召开法治荆州建设研讨会，次年又组建专班到江浙学习考察，开始了法治荆州建设的理论与实践探索，并于2006年启动了这项工作。根据省委、省政府《法治湖北建设纲要》要求，2009年10月，市委、市政府印发了《关于进一步推进法治荆州建设的实施意见》(荆发〔2009〕10号)。今年1月12日，市委、市政府召开全市进一步推动法治荆州建设工作动员大会;3月19日，又召开全市推进法治县市区和市直法治单位创建工作电视电话会议，对法治荆州建设的两大载体即法治县市区、市直法治单位创建工作进行具体安排。市依法治市工作领导小组印发了《荆州市直法治单位创建考评标准》;大部分地方党委、政府出台了法治县市区创建活动实施意见，并层层召开了动员大会。公安县、松滋市人大常委会还出台了推进法治公安、法治松滋建设的决议。
四、开拓创新，构筑普法依法治理工作载体
“五五”普法依法治理工作启动之初，我们就用创新型思维、多样化形式来推动工作。
一是适应社会化学习的需要，搭建普法依法治理工作大平台。为适应单位人向社会人的转变，全市积极搭建基层普法依法治理网络平台。在村(居)民小组开展创建法治中心户，在村(居)建设1个中心法律服务站和人民调解员、兼职法制副主任、法律志愿者3支队伍，以及法制宣传栏、村(居)民法制学校、农家(居民)法制书屋、农村法制广播4个阵地的“134”工程;在乡镇(街办、农场)开展设立1间法制图书室、1个中心法制宣传栏、1份法制宣传小报的“3个1”建设，形成了基层法制宣传、法律服务网络体系。积极搭建起教育培训平台，分别在市、县两级党校建立法制宣传教育基地，形成领导干部和公务员法制教育培训工作的长效机制;利用“周末课堂”和“学习超市”，开办法律班或举办主题法制讲座、法制报告会;在江北监狱、荆州监狱、市戒毒所建立青少年法制警示教育基地。积极搭建媒体宣传平台，在上级领导支持和新闻媒体配合下，充分利用现代传媒进行宣传，市政府网站辟有“法治荆州”专栏，荆州电视台品牌栏目《江汉风》上设有“律师说法”栏目，《荆州日报》、《荆州晚报》辟有法制宣传专栏，《江汉商报》辟有“法治荆州”专版。市和部分县级依法治理办公室每月发送法制短信，市直有关部门网站、单位门前电子显示屏滚动播放法制宣传内容，依法治理工作载体日渐丰富。
二是不断创新法制宣传教育形式，增强普法依法治理工作的影响力。首先是注重互动。无论是“法律六进”，还是各类主题宣传，都广泛引入互动式法律知识竞答和法制灯谜竞猜，组织村(居)文艺骨干采取说鼓、莲湘、腰鼓等形式宣传发生在身边的法制故事等，让群众自觉参与。上月，由市直部分单位干部职工、学校学生参加的迎接全省“五五”普法依法治理检查“法在身边”汇报演出，受到省检查组的高度赞扬。其次是注重趣味。市委宣传部、市文化局、市依法治市办印发《关于加强法制文化建设的意见》，将法制宣传与文娱活动联姻。我市举行了农村大型法制文艺汇演;举办了农村法制文化大集，邀请专兼职文艺工作者，唱好法制文艺大戏;组织市直部门开办法制文化展览，在江津路上修建了104米长的法制文化长廊，有法制漫画墙、赛诗台、谜语角等供群众观赏。各地还结合实际编写了普法“三字经”、“四字歌”，组织开展法律诗词颂唱会、法制书画展览等群众喜闻乐见的法制文艺活动。三是注重测试。定期和不定期对机关公务员、事业单位干部、大中学学生、国有企业管理人员进行法律知识测试，市、县两级“四大家”领导带头参考。市政府还组织全市14000多名行政执法人员(市直2988名)进行了法律知识考试;市人大常委会办公室以及相关部门在全市开展了《监督法》知识竞赛。市政府法制办组织了依法行政知识竞赛，市国资委、国土资源局等10余个部门举办相关专业法律知识竞赛。
三是以科学系统的思维，推进学法用法工作规范化。在实践中，坚持以点到线，由线到面抓学法用法。如领导干部学法，先以市委理论中心学习组学法用法制度的规范与完善为示范，然后再推广到各地各部门中心学习组建立落实学法用法制度，带动机关“两月学一法半年考一法”工作。培训体系的构建也是如此。工作起步时，先以零星分散的培训为主，然后以党校为阵地统筹进行集中培训，再到建立“周末课堂”等强化日常学习培训，逐步发展到建立理论教育、实践基地，形成综合性的教育培训体系。
我市“五五”普法依法治理工作虽然取得了一定成绩，但仍然存在许多不足：一是工作发展悬殊较大，点与面的关系处理得不够好。少数地方与地方、单位与单位、农村与城市之间存在差距。有的部门甚至是领导机关和领导干部、执法人员法律素质不高，普法依法治理中的实用主义、功利主义严重，注重涉及本部门尤其是可以为自己带来实权、利益的法律法规的学习实施，忽视根本法、基本法和其他法律知识的宣传学习，对规范自己、需要自身履行义务的法律法规更认为是“枷锁”而不屑一顾。少数单位以业务工作忙为由代替法律学习教育，规划不具体、制度不落实、效果不明显。下岗职工、流动人口、社会闲散青少年等特殊群体的工作还有一些死角死面;农民、居民、外出务工人员的法制教育缺乏深度和广度。二是少数地方单位重视程度不够高，虚与实的关系处理得不够好。有些领导干部、执法人员对普法依法治理工作重要性认识不足，感到这项工作劳力费神又难以见效，存在消极应付、走过场现象。三是普法学习与法治实践相脱节，学与用的关系处理得不够好。部分国家公职人员和公民不能学以致用，不能用法律来严格规范自己的行为，知法犯法、执法违法。上述问题，我们将在今后的工作中加以克服和解决。
主任、各位副主任，秘书长，各位委员，我国社会有几千年的人治历史，从人治到法治是一个非常漫长的过程。实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，是一项长期的战略任务，依法治市、法治荆州建设任重而道远。在即将到来的“六五”普法依法治理以及进一步推进法治荆州建设的征程中，我们要树立强烈的紧迫感、责任感，根据中央和全省的统一部署，牢记法治惠民使命，积极推动领导依法用权、公民依法维权工作，精心谋划，完善机制，认真组织，力求实效，全面开创我市普法依法治理工作的新局面。
