荆州市人民政府关于《荆州市养犬管理条例(草案)》的说明

荆州市人民政府关于

《荆州市养犬管理条例(草案)》的说明

——2023年10月26日在荆州市第六届人民代表大会

常务委员会第十三次会议上

荆州市城市管理执法委员会主任  鲍峰

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，现将《荆州市养犬管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）做如下说明：

一、起草背景及必要性

（一）起草背景

随着人民生活水平提高和生活方式多元化，城市居民养犬日益增多，因违法违规养犬和不文明养犬行为产生的各类安全、卫生、环境问题日益突出。2017年11月荆州市五届人大出台《荆州市文明行为促进条例》，对携带宠物出行作了一定的规范，但因对宠物（犬类等）管理、部门职能、法律责任等未予以明确，故犬类管理问题未得到有效解决。2021年6月，荆州市全国文明城市创建工作指挥部出台了《关于规范城区养犬行为的公告》。为提高规范养犬行为层级，市人大常委会将《条例（草案）》确定为2023年地方性立法计划。

（二）必要性

1.出台《条例（草案）》是创建全国文明城市的必然要求。目前，我市不文明养犬行为产生的社会矛盾不断加剧，其管理难度和安全风险较大，对城市形象和文明建设带来了不利影响。因此，推进养犬管理立法是解决制约本市养犬管理工作瓶颈问题的必然选择，要通过立法为养犬管理工作提供具体指引，切实有效解决好养犬人与非养犬人之间的权利划分问题，保障公民健康和人身安全，维护社会公共利益。

2.出台《条例（草案）》是优化市域社会治理的客观需要。养犬管理是整体社会治理的缩影，仅在职能上就涉及公安、城管执法、农业农村、卫健、市场监管等多个部门以及社区、动物保护协会等其他社会治理主体。我市在推进多层次多领域依法治理、营造共建共治共享的社会治理格局过程中，应当将养犬治理纳入其中。

3.出台《条例（草案）》是实现依法管理和系统治理的必由路径。我市目前现行法律法规对养犬管理的免疫登记、养殖、交易等经营活动以及收容留检等环节尚无统一规定，执法缺乏有效的法律依据，执法方式和手段单一，处罚力度较小。因此，有必要通过制定《条例（草案）》，填补我市养犬工作系统管理的制度缺失，为各部门配足法律、政策工具箱，使其能够在职责范围内依法妥善处理发生的各类涉犬问题。

二、起草过程

根据市人大常委会的立法计划，《条例（草案）》的牵头起草单位为市城管执法委。按照科学立法、民主立法、依法立法的宗旨，市城管执法委迅速启动立法工作，成立起草工作专班，开展问题查找、调研座谈和草案起草。

在前期问卷调查的基础上，于6月5日赴黄石、鄂州、黄冈等地实地调研，同时学习省外多地的立法经验。2023年7月初步完成了《条例（草案）》的起草工作，8月17日至9月16日通过市政府官网、市城管执法委官网、微信公众号等媒体发布征求意见稿公告，向相关市直单位发函征求意见。收到21个部门的回函共计21条修改意见，140余名市民通过电子邮箱、电话反馈意见675条（包括重复意见）。8月28日，市城管执法委邀请市司法局、市公安局、市农业农村局、一线执法人员、街道、社区相关负责同志，以及市流浪小动物保护中心、市小动物诊疗协会、市物业代表、社区居民代表召开座谈会，征求修改意见和建议。9月5日前往松滋市、公安县开展调研，了解县市区养犬管理的现状以及执法经验和困难。根据各方意见再次修改完善草案，经市司法局合法性审查，最终形成了《条例（草案）》（送审稿）。2023年10月13日，荆州市人民政府常务会议审议通过了《条例（草案）》。

三、主要内容

《条例（草案）》共二十三条，主要内容包括：

（一）第一条至第六条明确了总体规范，包括立法目的及依据、适用范围、政府职责、部门职责、社会共治、宣传与监督。

（二）第七条至第十三条规定犬只免疫制度、养犬登记制度、禁养犬种和限养数量、养犬登记条件和要求，以及审核、变更和注销等规定。

（三）第十四条至第十六条规定养犬行为规范，携犬出户规定、禁止携犬场所、犬只死亡处理、犬只经营规范的监管。

（四）第十七条、第十八条规定犬只收容留检规范，包括留检场所的设立、留检场所的管理、犬只收容与领养。

（五）第十九条至第二十二条规定相应的罚则。包括未免疫和登记责任、饲养禁养犬责任、携犬出户责任等，设定了行政处罚，对国家机关及其工作人员也规定了政务处分和刑事责任。

四、需要说明的情况

（一）关于管理体制、部门职责、社会共治问题。为明确职责，落实责任，齐抓共管，切实有效加强养犬管理，根据本市实际，《条例（草案）》对各部门职责作出了相应规定：一是明确各级政府以及有关部门在养犬管理中的具体职责。第四条第一款第一项规定公安机关为养犬管理的主管部门，主要是基于不规范的养犬行为除影响市容环境卫生外，犬只伤人易引发社会公共健康安全，造成人民群众生命财产损失。同时养犬证的办理与变更登记也涉及对养犬人身份、住址信息的管理，属治安管理范畴。因此，我市犬只管理应更加侧重于保护人民生命财产安全这一立法目的，以治安管理为重点，在此整体框架和价值取向下确定养犬管理行政主管部门，建立与之适应的犬只管理制度，以确保立法目的在法律实施过程中得以有效实现。起草专班收集的全国113部养犬地方性法规，其中绝大多数法规规定公安机关为主管机关。第四条第一款第二项规定城管执法部门负责捕捉流浪犬，主要是基于流浪犬对城市环境和卫生会造成不良影响，维护城市环境和卫生是城管部门的法定职责。二是发挥居（村）民委员会、业主委员会、物业服务企业、动物诊疗机构等社会团体及社会公众在养犬管理中的作用。

（二）关于委托第三方捕捉、转运流浪犬问题。《条例（草案）》第四条规定城管部门可委托第三方捕捉、转运流浪犬及狂犬的工作。一方面考虑到城管体制改革，大部分执法人员下放到街道，从运行两年多来看，执法力量严重不足，且从全国其他城市来看，大部分是采取委托的方式。比如：嘉兴市、池州市等。另一方面社会组织在养犬管理中发挥积极作用有利于条例的实施。由第三方组织捕捉、转运流浪犬及狂犬的工作，除可充分利用其专业能力和专业设备外，还可有效防止政府部门在捕捉、转运流浪犬工作中可能出现的不良现象。特别是宠物协会或者流浪小动物保护中心等社会组织的参与有利于加强和职能部门的合作，提高执法效率。

（三）关于犬只免疫问题。为加强犬只防疫、免疫，根据《中华人民共和国动物防疫法》（2021年修订）相关规定，《条例（草案）》规定在全市范围内实行养犬强制免疫。

（四）关于犬只识别电子信息化管理问题。为规范市民的养犬行为，必须从源头上把关，养犬登记证是用于证明狗身份的一种法定证件。对犬只进行电子识别管理，既可有效提高养犬管理工作的效率，也便于犬主寻找走失的犬只，还有利于解决故意遗弃犬只造成流浪犬不断增加以及犬只伤人产生的纠纷问题。

（五）关于缴纳犬只管理服务费问题。市民养犬是生活水平提高、生活方式多元化的体现，但同时会占用公共资源和对他人生活产生一定的影响，所以对养犬人缴纳犬只管理服务费是很多城市的做法，据此《条例（草案）》第十三条规定了我市养犬人应缴纳犬只管理服务费。例如北京市、武汉市、广州市、陕西省均有针对养犬行为征收费用的规定。根据《湖北省行政事业性收费标准清单》（截止2022年7月10日）显示：序号三公安部门省级立项，项目序号12养犬管理服务费。但市发改委回函意见是：该收费项目未列入湖北省行政事业性收费清单，目前尚未立项，建议删除收费条款。经与市发改部门沟通，关于收费问题，由职能部门按程序报市政府同意后再报省政府备案。

（六）关于法律责任、处罚问题。《条例（草案）》明确对违反有关防疫、治安管理规定的，法律法规已有明确处罚规定的，从其规定。针对上位法没有规定的行为，规定了未登记责任，饲养禁养犬、超额养犬责任，养犬人的基本责任，携犬出户责任，携犬进入禁养区责任等。在各条罚则设置时，对多数违法行为，要求责令改正，并进行处罚；在违法行为人拒不改正或逾期不改正时，直接没收犬只，以增强执法的效果。

以上说明连同《条例（草案）》，请一并予以审议。