关于荆州市市直非税收入管理情况的调查报告

日期:2014-07-30 来源:荆州市人大常委会办公室

20066月)

为了全面掌握市直非税收入规模及管理现状,了解其发展潜力,改进管理办法,充分发挥政府非税收入使用效益。4月至6月,我们在市财政局的配合下,对市直非税收入情况进行了全面的调查。调查主要采取学习非税收入有关法律法规和政策,听取市非税收入管理部门的情况汇报,查阅有关文件资料,对市直重点部门(教育系统、房产系统、国土系统、广电系统)进行典型调查,学习借鉴外省市非税收入管理的经验等方法进行。现将调查情况综合如下:

一、市直非税收入的基本概况

非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等,是政府财政收入的重要组成部分。

1.市直非税收入的规模。

截止2005年底,财政部门统计的市直非税收入为68227万元,其中:实际纳入财政专户管理的63225万元(不含国有资产经营收入368万元,有线电视收视费、电视、广播、报纸广告收入4400万元),略高于同期预算内可用财力。其中:行政性收费收入5872万元,事业性收费收入37610万元,政府性基金2551万元,国有资源有偿使用收入5760万元(主要是土地出让净收益),彩票公益金收入756万元,罚没收入8988万元,其他非税收入452万元。此外,未纳入非税收入专户管理,但已纳入部门预算管理的医疗机构经营性收入37386万元,其他收入11068万元(主要包括服务性收入,利息收入,非本级财政拨款、其他收入等)。

2.市直非税收入管理取得主要成绩。

荆州建市以来,市委、市人大、市政府对市直非税收入管理十分重视,1995年市一届人大常委会第二次会议审议通过了《荆沙市预算外资金管理办法(试行)》和《荆沙市综合财政预算管理办法(试行)》两个规范性文件。1999年市人民政府发布了《荆州市行政事业性收费收缴分离暂行办法》和《荆州市罚款决定与罚款收缴分离暂行办法》。财政部门建立了财政专户为主体,以银行代收缴款点为依托的行政事业性收费和罚没收入管理网络,形成了执收执罚单位开票、银行代收、财政统管的模式。近几年随着非税收入全面推行收缴分离、罚缴分离、收支分离和全面推行部门预算、国库集中支付和政府采购管理的改革,市直非税收入管理逐步规范,得到了上级有关部门的肯定。主要表现在:一是收费行为逐步规范,从对国土、教育、房产和广电四部门调查情况看,四部门共有收费项目38项,其中教育部门25项,国土部门8项,房产部门3项,广电部门2项。均为中央和省级收费项目,地方和单位未发现越权设立收费项目。同时收费标准基本控制在国家和省规定的标准内。二是执法行为逐步规范。有行政审批权的部门收费进入政府行政服务中心,实行集中收费,收缴分离。收费项目和标准、办事程序上墙公示,并实行办事时效承诺制,促进了依法行政和机关作风的转变。三是收支行为逐步规范,非税收入实行专户管理。被调查的四部门,2005年共实现行政事业性收费收入12124万元,缴入专户12015万元,专户缴存率达99%。同时对部门全部非税收入统一纳入部门预算管理范围,并实行国库集中支付。四是单位财务管理基础进一步夯实。从调查情况看,各部门领导对单位财务管理工作都较为重视。基本上实行了“一本账、一个户(财政零余额帐户)、一支笔”管理。

二、非税收入管理中存在的主要问题

随着市场经济的不断发展和完善,市直非税收入管理也存在一些不相适应的问题。

1.对非税收入概念和性质认识有待提高。从政府管理看:在认识上,实质上仍然停滞在过去规费收入管理的水平上,尚未提高到非税收入的概念和性质上来认识,因此,其管理方式上仍采用过去的预算外资金的运转模式,主观上制约了非税收入管理水平的提高。其二,客观上由于市直税收收入相对短缺,部分部门或单位主要依赖非税收入维持生存,如市直2006年部门预算安排收入15.99亿元,其中,预算内安排仅为4.89亿元,还有近70%资金为非税收入和其他资金。因此,对非税收入中的罚没收入和行政事业性收费收入,未实行严格意义上的收支脱钩。这在一定程度上助长了少数行政执法部门滥收滥罚,影响了经济环境。其三,由于客观条件和历史的种种原因,当时政府为鼓励广电等事业的发展,激励自我投入,尚未将如有线电视收视费、广播、电视、报刊广告收入纳入专户监管。同时,相当部分行政事业单位“非转经”收入、政府捐赠收入等也未纳入监管的范围。

2.国有土地出让金监管泛力。由于历史的种种原因,一是专户管理滞后。截止2005年,市直国有土地出让实行“招、拍、挂”部分,累计实现净收益33376万元,实际纳入财政专户管理的仅为20172万元,占60.4%,还有13204万元,近40%的资金未纳入专户管理,其主要用途是:支付沙市区5858万元,转增城投公司资本金11239万元,拨建委1672万元,其他611万元,帐面负6176万元。二是征收力度不强。截止2005年底,市直实行“招、拍、挂”部分土地出让金,累计应收未收合同价款达3.3亿元。其中浙江豪盛房地产开发欠缴5950万元,城银房地产开发欠缴7600万元,洪泰房地产开发欠缴5200万元,神明房地产开发欠缴1900万无,马鞍山房地产开发欠缴3500万元。三是协议出让规模较大。仅2004年、2005年两年间,因市直企业改制等原因,协议出让土地合同价款额达37683万元。从规范非税收入支出行为,严格“收支两条线”管理角度来认识有待改进。

3.监管部门职能和手段有待进一步完善。一是文件规定行政事业性收费是由财政和物价两部门共同监管,财政部门管收费项目,物价部门核定收费标准。两部门间在履行各自的职能时,协同配合等行为还有待进一步规范和完善。二是票据管理尚需加强。特别是在票据的领取、审核、核销等环节上,严格票据管理制度等方面,有待进一步规范。从每年预算执行审计发现,个别部门和单位用过期或作废的票据、收据代票等执收执罚的现象时有发生。

4.政府调控力度有待增强。荆州建市以来,市直财政因受预算内财力有限的困扰,实质上一直实行的是预算内外资金捆绑型综合财政预算。10年间,政府非税收入增至20056.82亿元,为同期预算内可用财力的123.7%。非税收入的增长,为平衡市直预算,保证部门的基本支出,起到了重要作用。但因政府调控力度较弱,造成了部门较为严重的分配不公。10年间政府调控部门资金仅为3315万元,占同期政府非税收入总额的1%

产生上述问题的原因:一是随着社会主义市场经济的发展和建立公共财政框架的要求,对规范非税收入和支出行为提出了更新、更高的要求。而现行的非税收入征收、分配和监管体制,还停留在预算外资金管理初级阶段,不适应政府非税收入管理要求。二是从历史的角度分析,因市直预算内财力十分有限,为了支持某些部门和行业的发展,政府出台了一些阶段性优惠政策,对部分非税收入暂不纳入专户监管,用于部门基本建设,虽然对促进部门事业发展起到了积极作用,但也由此导致非税收入管理水平滞后,部门债务难以自行消化。三是政府对非税收入管理缺乏相适应的管理办法,因行政事业性费与罚没收入未实行收支脱钩,导致部门利益恶性膨胀,造成滥罚滥收与应收未收现象时有发生。

三、加强政府非税收入管理的建议

从预算外资金管理到非税收入管理不仅是简单的概念变换,而是政府集中理财过程中的一次质的飞跃。必须从思想上充分认识,规范非税收入管理是落实科学发展观的重要举措。党十六大明确指出:“初次分配注重效率,再次分配注重公平”。因此,加强非税收入管理是建立和完善公共财政体制框架,推行依法理财、强化政府调控手段的需要。是推行依法行政、遏制三乱、改善经济环境、防止腐败的需要,具体建议为:

1.加强制度建设,为非税收入提供制度保障。全国人大常委会正在对现行的《预算法》进行修改,从现在掌握的情况看,修改后的预算法将把非税收入监管纳入预算法调整和规范的范畴。市人大常委会1995年通过的《荆沙市预算外资金管理办法》,已不适应现行非税收入管理的实际需要。市人民政府应根据市直非税收入发展的实际,依照国家和省有关法律法规和财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》的要求,尽快制定《荆州市非税收入管理办法》,以政府令形式发布实施或者提请市人大常委会审议后发布实施,以制度的形式明确非税收入的概念、范围、征收管理、资金管理、票据管理、监督检查和法律责任,规范市直政府非税收入收支和监管行为。

2.健全征管体系,创新征管机制。一是建立健全政府非税收入征管体系。财政部门要按照非税收入管理的要求,成立专门的非税收入管理机构,建立健全征管网络体系,统一微件,实行微机控管;健全与非税收入管理相适应的征收与稽查分离,征收与支出相分离的非税收入征收管理监督体制;不断强化业务培训和提高队伍素质。二是创新征管机制。加强专户管理,建立健全非税收入核算体系。随着改革的逐步到位,彻底取消各执收单位设立的收入过渡账户,各部门所有收入统一纳入财政非税收入汇缴结算帐户,按资金性质定期进行汇缴结算。应纳入预算管理的非税收入划解国库。应纳入财政专户管理的非税收入划解财政专户。属于单位往来资金与单位进行结算,彻底改变非税收入财政体制外循环的现状。建立非税收入会计核算体系和统计报表体系,实行月底报表制度和收入形势分析制度。要强化票据控管。票据管理是非税收入征管的主要手段,可以借鉴增值税票据管理成功经验,完善票据管理信息系统。严格规范票据的领取、审查、核销程序,加强票据的监管,真正起到“以票管收”的作用。其三是科学合理地编制政府非税收入指导性计划,加强对部门非税收入和其他收入调研预测,为部门预算的编制提供准确的依据。

3.建立激励和制约机制,优化非税收入结构。对部分非税收入,如工本性行政性收费、政府性基金、国有资源(资产)有偿使用、国有资本经营、彩票公益金收入等实行增收激励政策,充分调动执收单位积极性。建议政府建立年终考核结算制度,对执行政策好的部门和单位予以激励,反之,对应收未收和滥收滥罚的部门和单位要坚决予以处罚。从2005年市直非税收入结构看,行政事业性收费达42482万元,占63.7%,罚没收入8988万元,占13.1%,两项合计所占比重为76.9%。而同期国有资源(资产)有偿使用收入仅为11762万元,占17.2%。上述数据表明,市直非税收入的主要来源是行政事业性收费和罚没收入。要坚持在促进经济社会全面发展和依法行政的前提下,调整非税收入增长的结构。坚决抑制罚没收入增长过快的势头,改善和优化经济发展环境。同时,对国有资源(资产)有偿使用收入等,要积极鼓励和支持,充分发掘其增收入潜力,不断壮大非税收入规模。

4.强化支出统筹力度,硬化支出预算约束。一是市直非税收入在纳入部门预算管理时,要按照公开、公正、公平、透明的原则,实行真正意义上的“收支两条线”管理,部门执收执罚一律进国库或专户管理,部门支出由市直预算统一安排。二是非税收入统筹管理后,过去政府承诺用部门自身预算外资金发展和建设某项事业所形成历史债务,本次非税收入统一管理后,市直财政要在核清债务性质和基数的基础上,对合理的部分,应在部门非税收入中分年安排一定比例的资金进行清偿。三是在部门预算的执行上,一定要坚持先有预算,后有支出,并与国库集中支付、政府采购配套实施,逐步解决预算与执行“两张皮”的问题,强化预算的约束力。

5.强化重点收入监管,提高管理水平。一是强化国有土地出让金收益的征收和监管。截止到2005年底,经市人大常委会审议通过,由市直财政担保的国家开发银行城市建设贷款实际到位资金7.56亿元(含一期贷款1.75亿元),债务余额6.84亿元。这部分政府债务的偿还,主要依赖于市直国有土地出让金收入。据我们2005年政府债务调查测算,开发银行贷款年均还本付息从2005年的9000万元,到2008年的还款最高峰将达到1.9亿元。因此,加强对市直国有土地出让收益的征收和监管,特别是对房地产开发的土地出让,要严格实行“招、拍、挂”制度,杜绝随意减免,坚持先交清费用,再发证。实行土地出让金全额专户管理制度,真正做到应收尽收,确保政府债务如期清偿。二是行政事业单位非经营性资产转为经营性资产取得的收入,属国有资产有偿使用收入,是`非税收入的重要组成部分。2005年财政部门统计的市直收入为1236万元,实际只有部分纳入专户管理。据我们调查,实际收入远远大于这一数据,有一定增收潜力。建议市政府在全面清理的基础上,加大征收和财政专户监管力度,确保应收尽收。三是市直事业单位经营性收入是依赖国有资源(资产)取得的收入,且数额较大,虽不属非税收入的范畴,但应比照非税收入管理,充分发挥其使用效益。

(责任编辑:韦家荣)