关于2005年度市本级预算执行和其他财政财务收支情况的审计工作报告
我受市政府委托，向市人大常委会报告2005年度市本级预算执行和其他财政收支审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》和《湖北省财政预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，市审计局对2005年度市本级预算执行和其他财政收支进行了审计。按照党的十六届五中全会精神和市委、市政府关于今年经济工作的部署，今年的预算执行审计，围绕落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、实施“十一五规划”和“工业兴市”发展战略，以加强预算管理，推进财政四项管理制度改革和公共财政体制的建立，促进依法行政、维护群众利益为目的，注重查处预算执行和财政财务管理中存在的一些不严格、不规范、不合法、影响改革和经济发展的突出问题。主要审计了市财政局具体组织市本级预算执行情况，市地税局税收征管情况，公安、卫生、劳动和社会保障、科技、环保等16个部门及其部分二级单位的部门预算执行情况，住房公积金、医疗保险基金、养老保险基金、科技三项费、房屋维修基金等专项资金的管理、使用情况。为了更全面地了解预算执行结果，同时有选择地对8个预算执行单位进行了审计调查。
2005年，市政府及其各部门认真贯彻落实中央确定的各项方针政策和市委关于“工业兴市”的发展战略，落实市人大提出的要求，坚持树立和落实科学发展观，努力推进社会主义和谐社会建设，加大国有企事业单位改革和招商引资力度，有效地促进了荆州经济快速、协调、健康发展。市政府各部门以保持共产党员先进性教育活动为契机，认真贯彻依法行政的各项部署，按照依法理财的要求，完善规章制度，增强自我约束，预算和财务管理水平有所提高，部门之间收支悬殊的矛盾有所改善，执行收支两条线规定不严格、坐收坐支、逃避财政监督的问题有较大改进，违规收费的问题有所遏制。
对去年市本级预算执行和其他财政收支审计发现的问题，市政府专门印发了审计情况通报，召开了整改督办专题会议，在市人大的监督和市政府的重视下，各相关部门结合自身实际，积极整改，取得了初步成效。如市法院取消庭室经费包干办法，严格一支笔审批制度，严格收支两条线规定，2005年日常公用经费支出比上年下降近30%，招待费和会议费下降了40%。市环保局除按审计意见在市财政局设立环境保护专项资金账户外，将收回的84.8万元世行贷款已按要求偿还市财政65万元。房管局直管公房租金收入已全部纳入收支两条线管理。市财政局应作未作预算收入入库的56.15万元已于2005年解缴入库。市住房公积金管理中心已将本单位房屋租金收入通过收支两条线纳入机关财务统一核算，向住房公积金开户行收取相关费用的行为已停止，用住房公积金从市场购买的记账式国债已按期收回。与此同时，市财政局加大了推进财政四项管理制度改革的力度，2005年，市本级共有109个部门、265家行政事业单位纳入了部门预算管理，覆盖面达到100%，应纳入国库集中收付管理的单位基本上都实行了集中收付。但要完全解决财政管理中存在的问题还需要一个比较长的过程，有赖于地方经济的发展，需要各方面的共同努力。这次审计，发现市本级预算执行和其他财政收支中仍存在一些问题。
一、2005年市本级预算执行情况
2005年，市本级实现财政总收入72254万元，为预算收入69151万元的104.49％,比上年同期增收8229万元,增长12.85%。其中：地方收入完成33172万元,为预算29989万元的110.61%,同比增收5326万元,增长19.13%。
征收分部门完成情况：国税部门实现37345万元，同比增收2976万元,增长8.66％；地税部门实现23557万元，同比增收2112万元,增长9.85%；财政部门实现11352万元，同比增收3141万元,增长38.25%。
2005年,市本级地方一般预算收入实现31787万元,同比增收5293万元，增长19.98％。一般预算支出71206万元，剔除省专项拨款补助支出7494万元后，地方一般预算支出实际为63712万元，比上年增加9939万元,增长18.48%。
市本级财政收支初步平衡情况：财政总收入88622万元。其中：本级收入31787万元；省财政补助收入56331万元；调入资金504万元。财政总支出89802万元。其中：本级支出71206万元；上解省财政支出18596万元。收支相抵，支大于收1180万元，比年初预算缺口2000万元减少820万元。
2005年度，市本级基金预算收入总计39932万元。其中：社会保险基金收入完成37019万元；土地有偿使用收入完成504万元；其他部门基金收入完成879万元；上级补助收入1530万元。基金预算支出总计39932万元。 其中：地方基金支出37898万元；上级专项补助已列支出1530万元；调出资金504万元。本年收支平衡，年末无结余。
二、市本级预算管理中存在的主要问题
（一）部分专款拨付不及时，影响了资金的使用效益。截止2005年底，财政局经建科滞拨国债项目资金6350万元，其中2005年4458万元，以前年度1892万元。
（二）应作未作预算收入85.88万元。2005年行政事业单位上缴“非转经”收入154.46万元，当年返还各部门68.58万元，余额85.88万元存资管中心账户未作预算收入。
（三）部门预算编制不够严谨，部门之间预算安排的收支水平差距较大，实际执行与预算安排的差异比较突出。各部门由于职责、任务及工作量不同，同时由于历史原因，形成部门之间占有资源的不平衡，导致基本支出水平客观上存在一定差异，但在预算管理中应将这种差异控制在比较合理的范围内。审计中，通过对各部门预算安排指标进行测算，高的人均4. 34万元，低的人均1.76万元，相差近2.5倍。在预算执行方面，若不考虑公检法转移支付、调资等年底预算调整因素，审计的16个部门收入实际执行比预算安排增加4605.29万元，支出实际执行比预算安排增加4339.01万元。从对8个预算执行单位审计调查和对二、三级预算单位审计的情况看，也存在类似的情况。上述预算编制不够严谨，预算指标确定针对性不强的问题，有地方财力制约的客观因素，也有深入调研和充分运用财政调控和监管手段不够的原因。这一问题的存在，为少数部门不严格执行预算提供了借口，从而使部门预算失去了应有的约束力，削弱了预算的严肃性。
（四）科技三项费、环保事业费、计生事业费等专项经费项目不够细化，安排不够明确，政策不够清晰，监管不够严格。比如，在如何结合客观实际，合理界定人员使用与项目使用上述资金的比重方面，既无具体规定和要求，也缺乏必要的控制手段。在实际执行过程中，一般都由主管部门根据自身的需要分配使用。项目资金过多地用于人员经费，所发挥的作用和效益不充分，也使审计评价其合理性、合法性、有效性缺乏必要的客观依据。
（五）部门的当年结余与下年度的部门预算不衔接。2005年底，9个部门账面累计结余共3919万元，在财务处理中，一般采取列支转暂存等方式结转下年使用。财政部门在编制下年度预算时，未充分考虑部门上年结余的因素，影响了预算的完整性、公允性。
对以上问题，财政部门应根据荆州的实际，采取有效措施，逐步加以解决。
三、市级地税征管中存在的主要问题
从审计的情况看，市地税部门在加强税收征管方面虽然制定了一系列办法、措施，加大了税收征管力度，但通过审计和对相关企事业单位的调查，发现在市直地方税收征管中仍存在以下问题：
（一）部分税种与上年度相比下降幅度过大。其中，企业所得税下降31%，资源税下降20.8%，房产税下降10%，印花税下降13%。
（二）内部控制制度不严密。通过对比开票的电子资料，发现有22户申报企业未办理纳税登记。通过对比纳税登记记录和纳税资料，发现1363户有纳税登记但无纳税记录。市地税局荆沙分局所开具税票有219张未督促及时解缴入库。
（三）以票控税制度执行不严格。审计抽查发现，有3家单位领取娱乐业定额发票408.57万元，应缴纳营业税费91.93万元，而实际缴纳26万元，少缴纳税费65.93万元。
（四）通过延伸调查部分纳税企业发现，当年税费存在欠缴、漏缴的情况。如中国移动荆州分公司，2005年底账面已提未缴地方税132.56万元、规费17.8万元，于2006年元月解缴入库。
（五）部分税费入库程序不合规。如荆沙分局非本地纳税缴费单位缴纳的部分税款和基金不是按规定直接缴入金库，而是通过规费账户过渡后解缴。该分局2005年通过规费专户解缴入库税费986.3万元，社保费741.34万元。
四、市级各部门预算执行中存在的主要问题
审计16个市直部门及所属部分二、三级预算单位的预算执行和其他财政收支，查出的主要问题是：部门预算执行不严肃，仍存在少数单位违规收费，个别单位开支大手大脚，部分资金使用效益不高等问题。这些问题，有些是自身存在的，有些是下属单位的。
（一）16个部门的预算执行与预算安排差距较大。根据本次审计情况的统计，如果不考虑公检法转移支付和调资等年底预算调整的因素，16个部门的支出实际执行比预算安排超4339.01万元。其中，超过预算安排50%以上的部门7个。从支出结构分析，个人部分超预算1745.26万元，公用部分超预算4666.82万元，项目支出比预算少2693.95万元。存在上述差异的原因，一方面客观上存在公用经费预算安排相对不足，另一方面少数部门对预算的严肃性认识不足，节约意识不强，公用经费开支控制不力。这一问题若不从根本上加以解决，可能加剧部门之间的相互攀比，不利于经济环境的改善和源头治腐工作。
（二）3个部门未经批准自行调整和截留对下属单位的预算拨款。其中自行调整下属单位预算277万元；为弥补机关经费不足，以借款名义，截留对下级单位预算拨款200.8万元。审计认为，部分单位行政经费相对不足是客观存在，但越权调整和随意截留下级单位预算拨款，违背了《预算法》的相关规定，损害了预算的严肃性，与依法行政的要求也是不相容的。
（三）5个单位违规收费196.28万元。如市医保局无依据向定点零售药店收费32万元，市医保局下属的康健中心收取零售药店宣传费、咨询费、医疗保险证费30.11万元；市公安局警令部无依据向相关金融、保险机构收取警令服务费46.43万元。
（四）2个单位将预算内拨款转为预算外收入64.65万元。2005年，市科技局从市财政拨给市知识产权局的专利发展专项资金30万元中，收取市知识产权局房租费等21万元，作预算外收入存放于其他应付款。
（五）4个单位的奖励机制运作不规范。如市卫生局及其所属的卫生监督局、疾控中心无政策依据自行设立局长基金、主任基金。其中市卫生局2005年度仍按照惯例从应下拨的预算经费中扣取局长基金21.8万元，用于对下属单位主要负责人的目标责任兑现奖。卫生监督局、疾病控制中心从局长基金、主任基金中对职工发放奖金，实行封闭式运作。市科技局分别向下属的市微生物研究所、市自动化研究所各收取管理费6万元，账面反映当年从科技专项经费中分别发两个研究所所长目标考核奖各3万元。审计认为，在行政事业单位建立激励约束机制是必要的，但奖励制度必须完善、规范，奖励机制应该公开、透明，考核指标必须科学、合理、有效，资金的取得及管理必须合法、合规。
（六）4个单位用公款支付应由个人负担的住房公积金、医保基金等24.56万元，人均0.26万元，存在变相滥补滥发的问题。另外，市劳动和社会保障局下属的职业技能鉴定中心，负责初、中级职业技能培训、考核、考评工作，并代劳动局行使发放资格证书的职能。2005年中心在岗11人，被劳动局借用2人，实际在岗9人。2005年，该中心收取技能鉴定、培训、证书工本费等131.64万元，当年支出127.17万元。其中，当年人员经费支出35.33万元，人均3.93万元；公用经费支出50.67万元，按9人计算人均5.63万元。
存在上述问题的原因是多方面的。既有因地方财力有限，预算安排相对不足的客观原因，也有部分部门对预算的严肃性认识不足的问题。这些现象反映出，部分部门预算管理单位财务核算还不够严格、规范；有些领导依法行政意识不强，财经法纪观念比较淡薄，对财政财务管理不够重视，不够严格；部门权力还没有得到有效制约，制度和管理还存在一些漏洞，使少数单位得以利用资金分配和管理权，谋取部门利益；责任追究制度还没有完全落实，对已发现的问题有的整改不够彻底，有些问题还没有从管理上和制度上研究解决，应引起高度重视。
五、专项资金审计中发现的主要问题
在2005年度预算执行审计中，围绕加强专项资金管理，维护群众根本利益，提高财政资金使用效益，重点审计了住房公积金、医保基金、养老基金、房屋维修基金和科技三项费、计生事业费等。审计发现的主要问题是：有的资金管理不严，使用不规范；有的资金管理粗放；有的资金使用效益不高；同时，损害群众切身利益的问题依然存在。
（一）全市住房公积金审计情况
根据预算执行审计的要求和国家审计署的统一部署，今年在审计市住房公积金管理中心的同时，组织审计了其下设的7个县市区办事处。从审计的情况看，截止2005年底，全市参加公积金缴存的单位2306个，职工12.7万人，累计归集公积金12.52亿元，累计提取2.91亿元，2005年末缴存余额9.61亿元。审计发现的主要问题是：
1、由于贷款环节多，享受面较窄，贷款额度小，个贷率偏低，住房公积金在解决低收入群体住房困难中未能发挥应有的积极作用。
2、全市共比相关规定少建立廉租房建设补充资金1725.04万元，启动了廉租住房补充资金制度的只有市中心和江陵办事处。2005年，从增值收益中分配廉租住房补充金560.93万元，其中，市直558.93万元，江陵2万元，用于廉租住房补贴仅50万元。
3、单位缴存的公积金中有1080.28万元长期挂账，未按规定及时计入个人账户。2005年，中心本级因此少计这部分资金利息12.9万元。
（二）职工医疗保险基金审计情况
2005年，市医保局基金收入11334.84万元，基金支出9902.78万元，当年结余1432.06万元。审计发现在医保基金的管理使用中主要存在以下问题：
1、市医保局在按有关规定发放医保定点医院的年度考核奖中，当年实际发放奖金数额大于按合同扣留的结算款19.11万元；市医保局在实际支付工险保险基金中，用于支付工伤保险待遇占比70%，低于规定标准10%，支付工伤认定调查、劳动能力鉴定等占比30%，高于规定标准18%。审计认为，上述行为挤占了保险基金。
2、农业银行沙市支行在代理职工医疗保险基金个人账户结算业务中，未严格执行基本医疗保险基金计息的相关规定，少计职工医疗保险个人账户利息28.28万元。同时，无依据以“手续费”名义，从定点零售药店按医保消费收入的1%收取中间业务收入22.09万元。这些行为直接或间接地侵害了参保职工的切身利益。
3、延伸审计调查部分医保定点零售药店，抽查的6种药品平均价格均高于非定点零售药店的平均价格。在对定点药店的调查中发现，部分药店可以用医保IC卡随意购买非医保药品、物品。
对上述问题，医疗保险机构应引起高度重视，切实加强对基金的管理和定点药店的监管。
（三）科技三项费效益审计情况
2005年，市本级预算安排科技三项费551万元。其中：市科技局及其下属单位与市科协共同承担项目20个，预算安排259.5万元；其他64个单位承担科技项目69项，预算安排291.5万元。今年对科技三项费的审计，主要围绕资金的使用效益和为“工业兴市”作出的贡献开展。在审计中，抽查了科技、科协系统承担的项目资金231万元，抽样调查了其他单位承担的8个5万元以上的项目。在抽查的科技、科协系统项目资金中，直接用于科技宣传与交流活动等与项目相关的支出73.9万元，占抽查资金的32%，资金未使用转入暂时闲置状态63.1万元，占27.3%。抽样调查的8个项目，涉及项目资金97万元，直接使用于项目的资金48万元，占抽查资金的50%。
（四）城区住宅房屋维修基金审计情况
根据市政府授权，市房管局代管城区住宅屋共用部位及共用设施设备维修基金，2005年实现维修基金收入1310.5万元，当年房产单位申报维修支出216.4万元，年底累计结余8649.5万元。从审计的情况看，维修基金管理较为规范，维修支出审批程序较为严格，未发现被挤占挪用的现象。审计查出的主要问题是，基金存款利息收入应转未转维修基金126.9万元。截止2005年底，基金利息收入累计结余293.1万元，其中，活期存款利息收入166.2万元已转维修基金，协议利息收入126.9万元挂账未转增维修基金。
除以上各项外，在今年的预算执行审计中还对市本级企业基本养老保险基金、机关事业单位养老保险基金、计生事业费、水利事业费等专项资金的管理、使用情况进行了审计或调查，发现的主要问题是：企业基本养老保险基金当年滚存结余仅158.27万元，比上年结余减少760.73万元；机关事业单位养老保险中统筹人员转移收入有部分未及时存入基金专户；财政体制调整后市本级计生事业费对县、市的拨款有待研究；城镇职工负担的防汛费征收不到位，逐年递减；对水资源费征收监管不力等。
六、国家开发银行贷款用于城市建设项目的审计情况
为了加强城市基础设施建设，改善投资环境和城市人居环境，市政府通过开发银行贷款，启动了城市基础设施改造项目。到目前，开行用于城建项目的贷款已到位79500万元。其中：荆沙大道工程13000万元；沿江大道工程4700万元；东方大道工程11200万元；古城排水工程4500万元；城南基础设施工程4600万元；玉桥基础设施工程13000万元；强弱电管沟及道路改造工程28500万元。截止2006年5月底，已完成工程投资42974万元，已申报开行支付40970万元。
为加强对政府重点建设项目的审计监督，规范建设项目管理，2005年，市政府安排市审计局对重点城市建设项目实施全过程跟踪审计，当年的审计情况已于12月27日向市三届人大常委会第五次会议作了专题报告。今年的审计是在2005年审计基础上，对相关资料能满足决算审计要求的14503.74万元的工程项目开展了决算审计，同时，对在建工程进行了跟踪审计。审计监督主要围绕重点工程概（预）算编制、工程招投标以及工程建设合同、工程结算造价、工程财务收支的真实性和合法性等方面进行，并对部分工程项目进行了现场勘验和核实。审计情况表明：重点城市建设项目管理比较严格，程序比较规范，城市面貌、人居环境得到明显改善，投资发挥了应有的作用。审计发现的主要问题是：
（一）个别项目招投标缺乏竞争性，不符合招投标法的有关规定。
（二）部分项目现场资料记录、整理、保存不完整。有的项目结算书和竣工图中均无监理签字，有的不能提供工程量发生变化的完整依据。
（三）部分项目设计深度不够，存在边施工边调整的现象，给投资成本控制带来了困难。如豉湖泵站电缆工程等项目，因设计滞后和施工调整追加投资640多万元，个别项目因调整造成了前期投资的浪费。
（四）部分工程的项目施工方存在高估冒算现象。通过对报审的部分工程项目的决算审计，审减投资463.16万元。通过对5800万元工程的预算及标底进行审计，审减204万元。
审计情况表明，加强对政府投资项目的审计监督是十分必要的，市政府要求市审计局继续加大政府投资项目审计的力度，加强对政府重点投资项目全过程的跟踪审计，推行政府投资项目决算必审制度。
对2005年度市本级预算执行审计发现的问题，审计部门按规定的程序征求了被审计单位的意见，有些问题与被审计单位达成了基本共识，有的问题由于历史原因、客观因素和所处的角度不同，还需要进一步沟通。审计将以国家财经政策、财政法规、财务制度为依据，对相关问题作出处理决定，并督促整改。
七、加强市本级预算管理的意见
对2005年度市本级预算执行和其他财政收支审计所反映的情况和问题，市政府专题听取了市审计局的汇报，并针对存在的问题进行了深入研究，提出了进一步加强市本级预算管理的意见，要求市政府及政府各部门要从实践“三个代表”重要思想，保持共产党员先进性，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的高度和推进“工业兴市”发展战略的要求出发，认真对待审计发现的问题和自身存在的问题，积极整改，规范管理，严格遵守国家财政政策和相关法律法规，依法行政，依法理财。
（一）各部门领导要高度重视财政财务管理，切实提高管理水平。分析这些年审计发现的违纪违规问题，固然有体制、制度方面的因素，但对国家相关财经政策、财政法规认识不足，对财政财务管理工作重视不够，管理薄弱也是一个重要原因。管理水平直接关系经济发展的效率和效益，影响改革措施的落实和改革目标的实现；财经法纪意识直接关系经济环境的改善，关系“工业兴市”战略的顺利推进和“十一五规划”任务目标的落实。为此，政府及各部门要把加强管理，特别是加强各部门各单位的财政财务管理作为依法行政、防范腐败的一项重要内容来抓，要将财政财务基本知识及有关财经法规作为各级领导干部教育培训的必修内容，切实增强领导干部的依法理财意识和管理意识，落实管理责任。
（二）进一步深化部门预算，逐步建立科学的支出标准和预算定额。近年来，有关部门积极推进预算编制制度改革，在建立部门预算框架，增强预算的准确性、严肃性，提高预算管理水平等方面做了大量工作，取得了一定成效，但还存在对定员定额范围研究不够细致，定额标准不够科学，支出控制不够严格等问题，加之客观上各部门资源占有的不平衡，导致各部门实际开支水平仍存在较大差异，预算控制力度较弱。为此，有关部门要在深入调查研究的基础上，进一步确定公平合理的预算指标，完善基本支出定额标准体系，从根本上改变传统的对各部门“以收定支”的预算编制方法，逐步实现财政资源配置的公平和公正。
（三）加强项目资金管理。在当前市级财力相对不足的情况下，在预算安排项目资金时，既要把握相关政策规定，又要切合荆州的实际，合理安排项目指标。特别是要细化项目资金支出的具体范围和用途，明确各项使用范围的具体指标。同时，要减少项目资金分配、支付环节，对能够直达的要直接拨付到具体项目和单位。管理使用各类专项资金的部门、单位要切实加强专项资金的管理，做到专户核算，以便及时发现和纠正挤占挪用的现象，使有限的资金最大限度地发挥作用，不断提高财政资金使用效益。
（四）进一步加强税收征管。有关部门要加强国家税收政策的宣传，增强全社会依法纳税意识。税收征管部门要坚持依法治税，健全内控制度，堵塞税收征管漏洞，切实加强税收征管。财政和地税部门要加强财源建设的调查研究，加强对财政收入质量和地税收入结构的分析，确保财政收入的稳定增长。
（五）认真整改审计查出的问题。对审计中发现和自身存在的问题，各部门要严肃对待，认真研究，积极整改。一是对能及时纠正的问题，要限期纠正，并将落实情况向市政府专题报告。二是对一些必须整改的问题，要制定切实可行的整改计划和措施，认真整改。各单位的整改措施，报市政府督办室备查。三是对一些比较突出的违纪违规问题，要依法处理，该追回的要追回，该收缴财政的要收缴财政。同时，按照国务院《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定，追究相关人员的责任。
