关于全市行政执法工作情况的报告
我受市人民政府委托，向市人大常委会作关于全市行政执法工作情况的报告，请予审议。
《中华人民共和国宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”建设法治国家，要求社会是法治社会，政府是法治政府。随着社会主义市场经济体制的建立，民主法制建设的推进，政府职能的转变，用法律调节经济和管理社会正逐步成为政府工作的主要手段。法律的实施，特别是行政执法工作，已成为各级政府及其部门的首要任务，在依法行政中处于重要地位。在我国，约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规和规章都由行政机关来执行。为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，国务院于2004年3月22日印发了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)，《纲要》确立了建设法治政府的目标，明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。《纲要》的贯彻实施也成为我市行政执法工作的新平台。一年多来，我市行政执法工作紧紧围绕贯彻落实《纲要》的各项要求，在市委的高度重视、统一领导和市人大常委会的监督下，进一步健全行政执法制度，规范行政执法行为，理顺行政执法体制，强化行政执法监督，取得了一定的成效。下面，我分四个部分报告2005年以来全市行政执法工作情况。
一、主要做法
(一)健全决策机制，提高制度建设质量。一是健全科学民主的行政执法决策机制。市政府制定了《关于推进行政决策科学化民主化的实施意见》(荆政发〔2005〕14号)，进一步明确了科学民主决策的范围、程序和责任追究办法。二是提高行政执法方面的规范性文件质量。市政府要求，各级政府、各部门制定的行政执法方面的规范文件必须严格遵守法律、法规、规章的规定，不得创设行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制等事项，严格遵守规范性文件制定程序，明确法制机构的规范性文件审查修改职责，完善了规范性文件备案审查规定。三是健全行政执法各项制度。各级政府、各部门建立了与行政执法工作相关的制度，如市政府《关于全面推进依法行政的实施意见》(荆政发〔2005〕25号)、《关于分解落实依法行政工作任务的通知》(荆政办发〔2005〕49号)、《关于我市进一步推行行政执法责任制的实施意见》(荆政办发〔2006〕5号)。根据《行政许可法》的要求，建立了行政许可申请、统一送达行政许可决定的制度，受理、审查、听取行政许可申请人和利害关系人意见、听证、招标、拍卖、考试、检验检测检疫、登记等实施行政许可的具体工作程序制度，对许可人的监督检查制度，实施行政许可的责任追究制度。建立了行政执法公示制度、行政执法责任制度、行政执法违法责任追究制度、评议考核制度等。《荆州市行政执法违法责任追究办法(试行)》(市政府令第11号)被收录国务院法制办主编的《行政执法责任制要览》，向全国推荐。建立了行政执法的信息公开制度，市政府公开发行了政府公报，市政府制定的有关行政执法方面的规范性文件和政务信息，公民、法人或其他组织可从公报和《中国·荆州》市政府网站上获取。
(二)改革执法体制，提高行政执法效能。一是严格执行行政执法主体资格和行政执法人员持证上岗制度。市直依法确定行政执法主体85个，颁发省政府统一制发的行政执法证件2200个，市政府对行政执法人员进行了上岗前资格考试，凡没有通过行政执法考试的人员一律不予办证。二是下移执法重心，理顺执法关系，减少执法层次。坚持属地管理原则。市行政执法机关负责对县级行政执法工作的指导和监督，查处跨县市区域的案件、影响重大的疑难案件、县级行政执法机关应当查处而不予查处或查处不力的案件和上级行政机关交办的案件。减少、调处多头执法。市政府规定，凡属法律、法规、规章规定不明确或相冲突的，报请上级有关行政机关处理；凡有行政执法职能交叉的，执法机关应根据法律、法规、规章和省委、省政府的有关规定以及本级政府的要求，切实履行职责，严禁越权乱作为和失职不作为。三是推进综合执法和相对集中行政处罚权。第一，根据一个行政执法机关下设多个行政执法机构的应归并为一个机构承担行政执法工作的思路，2006年上半年，已完成将荆州市水产局并入荆州市农业局，为市农业局内设机构。在推进事业单位改革时，结合进行行政执法体制改革，水利、交通、文化、房产、建设等系统的执法机构正在改革之中。第二，联合办理、集中办理行政许可事项。行政许可事项由一个行政机关多个内设机构办理的，该行政机关指定一个窗口统一受理许可申请，统一送达许可决定。各地相应建立了行政服务中心，实行行政许可事项的联合办理和集中办理。已进入行政服务中心的许可项目，许可机关依法可以当场做出许可决定的必须当场作出决定，不能当场作出决定的，应当在法定期限内作出行政许可决定。第三，积极探索相对集中行政处罚权工作。市政府关于在洪湖湿地自然保护区范围内相对集中行政处罚权的实施方案已上报省政府，待批准后即可开展相对集中行政处罚权工作。
(三)强化执法程序，规范行政执法行为。一是进一步完善行政执法公示制。做到执法依据、执法内容、执法程序公开，行政执法决定过程公开，行政执法结果公开。各部门为了方便执法监管，公布了热线电话，如消费者投诉电话12315，质量监督举报电话12365，环保投诉电话12369，海事急救电话12395等，方便了人民群众。二是切实落实行政执法程序。行政执法机关在行政执法活动中，普遍实行告知当事人有关执法依据和当事人应有的权利以及救济途径，切实维护当事人的知情权、陈述权、申辩权和救济权，对当事人的陈述和申辩，合法、合理的，予以采信，对依法应当听证或行政执法机关认为需要的，行政执法机关给予听证。市工商局还推行行政执法预警制，将轻微违法行为列入预警范围，在实施处罚之前，先进行预警，责令限期改正，凡在规定期限内主动改正的，不予行政处罚，在一定程度上解决了随意处罚和执法扰民的问题。三是实行行政处罚的调查权、审核权和决定权“三分离”。从2005年起，全市各级行政执法机关除按简易程序办理案件外，行政执法人员基本实现“不得自我办案、自我审核、自我决定”，所办案件必须经法制机构审核和报行政执法机关首长作出决定。各地工商行政管理机关还以信息化建设为依托，全面实行集中办案，严格按照“立案归口审批、办案主辅结合，结案审理统一”的原则，实行集中办案和网上审批。四是规范行政执法文书。市政府法制办制发了统一的行政处罚、行政许可执法文书，要求行政执法机关和执法人员对执法活动作出记录，并将记录结果整理归档。五是规范行政事业性收费和罚没行为。市政府规定，行政执法机关对行政相对人实施监督检查时，除法律、行政法规另有规定，不得收取任何费用；行政执法机关在执法活动中，除法律规定可以当场收缴的罚款外，一律不得当场收缴罚款，应当告知行政相对人到指定的金融机构缴纳罚款。
(四)落实监督制度，加强执法行为监督。一是自觉接受人大及其常委会监督和政协民主监督。每年都有行政执法机关依法向人大及其常委会报告有关行政执法方面的工作，接受质询，办理有关行政执法方面的建议、提案。二是加强行政执法系统的层级监督。2005年以市政府令第42号发布施行《荆州市行政效能监察暂行规定》，对各级行政执法机关的行政效能实施监察。今年，根据国务院、省政府工作安排，市政府进一步深化行政执法责任制工作，再次梳理了行政执法依据，明确职责，明确执法岗位，分解执法责任。市政府从1999年起至今已连续7年邀请市人大派员参加行政执法考评工作，并对全市所有行政执法机关的考评结果进行通报。市公安局、国税局等部门还依托信息化推行责任制，对传统的行政执法模式进行创新。有的地方和部门还开展行政执法案卷评查，石首市公安局实行办案终身责任制，市审计局实行“一案一评”，市烟草专卖局的案卷评查实行百分制。各地各部门重大行政处罚实行了备案。三是加强行政复议监督。依法公正、公平办理行政复议案件，不仅可以保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且是树立执法为民、维护政府形象的重要窗口，对促进依法行政、强化行政执法工作、优化我市经济环境起到了十分重要的作用。2005年全市共收到行政复议申请125件，审结103件，依法撤销违法或不当行政行为14件。四是自觉接受司法监督。2005年各级行政执法机关共参加行政应诉316起，对人民法院作出的生效判决和裁定切实履行。五是开展专门监督。监察、审计部门认真履行职责，依法独立开展专门监督，并与其他机关密切配合，形成监督合力。市监察局加强对医药采购、建筑工程招投标、政府采购、经营性土地使用权出让招投标等行政执法现场活动的监管，对重特大安全责任事故进行严肃查处，对公安县“1.18”特大道路交通事故的1名行政执法人员给予行政处分。六是自觉接受群众监督和新闻舆论监督。所有行政执法机关向外公布了投诉举报电话。市委、市政府 专门成立优化经济环境投诉中心，公布了对执法违法监督的“100”电话。七是加强对规范政府共同行为的法律实施的监督。为进一步落实《行政许可法》，2005年5月，市政府组织市政府法制办、监察局、行政服务中心、编办、财政局、物价局等单位组成检查组，对各县市区、荆州开发区、市直48家行政许可实施机关贯彻实施《行政许可法》情况进行了检查考核，对市直单位进行了百分制量化考核并通报了检查考核情况。省政府检查组对我市贯彻《行政许可法》所采取的步骤、措施、方式及工作成绩给予充分肯定，并介绍省内其他地方学习借鉴我市经验。
(五)转变执法理念，提高依法行政能力。一是转变行政执法理念。市政府要求各级行政执法机关和行政执法人员树立“执法为民”、“以人为本”的理念，强化行政执法人员“公仆”意识，忠于法律，忠于职守，严格执法，热情服务；树立处罚与教育相结合的理念，行政处罚应以教育行政相对人守法为目的，应视相对人违法情节轻重依法适当实施行政处罚，禁止不分情节轻重一律实行顶额罚款的做法，正确行使自由裁量权。二是建立行政执法人员学法制度。今年6月中旬，市委、市政府对市直行政执法人员、正科级以上干部分12期共4000多人进行了《纲要》培训，各县市区、荆州开发区对《纲要》的培训工作正在进行之中。公安县政府还对全县行政执法人员进行了闭卷考试。此外，各地各部门还采取自学、举办专题辅导讲座，召开学习报告会等形式，充分利用广播电台、电视台、报刊、互联网等媒体，进行多层次、多渠道的培训，组织行政执法人员学习法律知识，以增强其尊崇法律的意识和提高用法律思维来研究情况、分析问题、解决问题的能力。
(六)明确领导责任，全面推进依法行政。行政执法工作，责任在政府，关键在领导。首先，市政府成立了以市长应代明同志为组长的行政执法相关工作领导小组。各地、各部门相应成立了以行政首长为组长的领导机构。其次，组建专班。市政府明确市政府法制办承担行政执法相关工作的组织、指导、协调、监督检查与日常工作。市直行政执法部门都设有法制工作机构或确定专人负责法制工作，法制机构工作人员得到一定落实，工作条件有了一定改善。三是明确责任。各级政府和政府各部门的行政首长是本地、本部门行政执法工作的第一责任人，并将行政执法纳入了各级政府相关领导班子的目标责任制，加强监督检查，一级抓一级，层层抓落实。四是工作部署有要求。政府工作报告明确要求认真贯彻执行《纲要》和规范政府共同行为的法律，严格实行行政执法责任制、考评制和执法违法责任追究制，加强行政复议、应诉、规范性文件备案审查和行政审批事项清理工作，努力推进法治政府建设。
二、取得的成效
(一)增强了法治观念，强化了依法行政意识。各级领导和执法人员树立“以人为本”观念，依法行政、严格执法、执法为民的自觉性明显增强，法律素养提高，科学决策、依法行政、强化监督的体系初步形成，逐步使政府自身从权力机关过渡到责任机关。
(二)进一步明确了执法主体，强化了部门间配合。在完善行政执法责任制基础上，审定了部门执法依据，明确了执法部门的法定职责，理顺了执法主体间的关系，促进了执法部门的配合。同时，各地还结合现行行政管理体制特点，依法解决一些长期以来管理体制不顺、执法主体不明、行政管理失控、执法扰民等问题。
(三)规范了执法行为，改善了行政执法活动。一是行政执法程序逐步得到遵守。二是行政执法文书日趋规范。现在我市行政执法部门使用了统一的行政执法文书，种类齐全，格式标准，档案整理规范。三是接受监督的意识增强。各级政府及其部门都能自觉接受人大及其常委会监督、政协民主监督、司法机关监督和人民群众的监督。同时，重视和加强了行政机关的内部层级监督。行政机关的工作面貌和外在形象发生了较大的变化。
(四)增强了服务意识，优化了经济环境。通过改善行政执法活动，群众的合法权益得到保护，违法行为得到纠正，经济社会秩序得到维护，提高了行政效率，降低了行政成本，增强了透明度，畅通了商品和服务的自由流动。行政执法机关服务意识进一步增强，公开、公平、便民、高效，诚信的形象逐渐树立，经济发展环境得到优化。据市政府行政服务中心统计，一年多来，投诉明显下降，因行政执法不规范受到的查处案件也有较大幅度的下降，今年5月底较去年同期投诉下降29%。
(五)教育了执法人员，提高了执法水平。行政执法人员学法热情逐年高涨，通过每年一度行政执法考评，从行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚等案件质量评查上，可以明显地看出，我市行政机关的执法水平正一步一个台阶得到不断地提高。
三、存在的问题
(一)依法行政意识有待进一步增强。一是对《纲要》学习、宣传不够。部分地方和部门的领导、行政执法人员对《纲要》所确立的建设法治政府的目标、推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施理解不深、精神吃透不够，对分解任务的落实缺乏具体措施和力度。二是不履行法定职责、不作为的现象仍然存在。有些行政执法机关因执法不严，疏于管理，而造成某方面行政管理秩序混乱，人民群众反映比较强烈。三是怕群众监督，怕阳光执法，对行政执法中存在的问题大事化小，小事化了，搞形式，走过场。
(二)制度建设和落实不够。一是部分地方和部门没有建立行政执法相关制度。二是有的地方行政执法制度制定得不够具体，操作性不强，落实不到位。
(三)执法监督有待进一步强化。虽然已经建立了行政执法违法责任追究制度，但配套措施还没有跟上，操作起来比较困难，监督乏力。
(四)执法违法现象仍然存在。一是有的地方和部门执法程序不到位，重实体，轻程序。二是“利”字当头，凡检查必处罚、凡处罚必罚款，随意行使自由裁量权，滥用行政强制措施，违法到企业检查，执法腐败的现象也还存在。
(五)政府法制机构和队伍建设还有待进一步加强。部分县市区政府法制机构人员的配备与本地法制工作任务还不相适应，有的执法任务较重的部门没有专门的法制机构。国务院、省政府明确规定的县级以上人民政府的行政复议工作人员不得少于3人，目前在我市还很难落实到位。有的地方和部门法制机构有名无实，人员少、素质差，工作条件落后、经费困难，致使法制工作难以正常开展。
四、今后的工作打算
(一)强化依法行政意识。全面落实《纲要》、《省人民政府关于全面推进依法行政的若干意见》(鄂政发〔2004〕54号)、荆政发〔2005〕25号等文件要求，增强依法行政的紧迫感、责任感，进一步明确各级政府和政府各部门的行政首长为行政执法第一责任人，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”。
(二)完善行政执法责任制。按照荆政办发〔2006〕5号文件的要求，梳理执法依据，分解执法职权，确定执法责任，加强执法监督检查，杜绝行政不作为情形，加大行政执法违法责任追究力度。不断探索、创新行政执法评议考核方法，采取组织考评、个人自我考评、互查互评相结合的方法，做到日常考评与年度考评有机结合。抓好案卷评查，不断提高行政执法的质量和水平。
(三)改善执法监管方法。加强行政执法现场活动的监管，行政执法机关根据国家、省统一部署决定对行政相对人实施普遍性的现场检查活动前，应报同级政府法制机构审查备案，并做到检查前有计划，检查中有笔录及其他记录措施，检查后有结论。行政执法机关应将检查结论书面告知行政相对人，并将检查计划、记录结论等相关资料整理存档备查。现场检查后发现有违法情形，行政相对人能当场改正的，应当允许其当场改正；当事人无法当场改正的，应当在依法实施行政处罚的同时，责令其限期整改。禁止只罚款而不责令限期整改，杜绝违法行为通过罚款合法化。
(四)加大执法培训力度。结合全省新一轮行政执法证件换证工作，采取多种形式扎实做好各级各部门行政执法人员的培训工作，进一步提高业务素质和执法水平。
(五)加强法制机构和队伍建设。督促各级政府及其部门按要求建立专门机构，配备专职人员，建立一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，为他们开展工作创造必要的条件，保障必要的经费，切实发挥其在依法行政方面的参谋、助手、法律顾问作用。
行政执法工作涉及政府工作中很多深层次的问题，是一项复杂、艰巨和长期的工作，虽然取得了一定成效，但离建立法治政府和市委、市人大的要求还有较大距离。诚恳希望市人大和各位委员继续加强对行政执法工作的指导和监督，促进我市行政执法工作稳步、健康地发展。
