2005年对市本级国家开发银行贷款及城市重点建设项目审计情况的报告
我受市政府委托，向市人大常委会报告今年以来对市本级城市建设重点工程和国家开发银行贷款资金审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》的规定和市政府的安排，市审计局2005年对1999年以来市本级城市建设重点工程和国家开发银行贷给我市的城市基础设施建设项目资金使用、管理和还贷情况进行了审计。主要审计了承贷国家开发银行贷款的项目法人市城市建设投资开发公司和与重点建设项目有关的设计、监理和施工单位。
一、基本情况
（一） 城市建设重点工程项目法人情况
根据国家开发银行对承贷单位必须是企业法人的要求，经市委、市政府批准，市建委于1999年8月注册成立了荆州市城市建设投资开发公司（以下简称“城投公司”），注册资金5.5亿元（实际上未到位），负责城市建设资金的筹措、融通、投入和偿还，从事城市基础设施项目投资业务。该公司成立后，先后开发建设了红光污水处理厂、荆沙大道、荆州古城排水、玉桥基础设施、城南基础设施、线网工程、东方大道等大型城市基础设施项目。为了争取国家开发银行的支持，市委、市政府于2005年7月重组了城投公司，将隶属于市建委的城投公司与隶属于市国土资源局的市土地储备中心合并，组建了新的城投公司，作为市政府直属国有独资公司，扩大了公司职能和融资渠道。
（二） 城市重点建设项目进展情况
1、红光路污水处理厂。该厂是经国家计委批准立项的环保公益项目，占地148亩，投资1.8亿元，于1999年5月动工，2004年3月竣工验收。建设资金来源主要是：国债资金7450万元，其中，国债补助4250万元，国债转贷3200万元；利用荷兰政府贷款及赠款折合人民币5999万元，其中贷款约占65%；市建委拨付污水处理费861万元，以市政园林局已建成的管网设备作为配套资金3665万元。
2、荆沙大道道路工程。该工程1999年12月经省计委批准立项，规模为一级主干道16.7公里，总投资22850万元，资金主要来源为国家开发银行贷款。工程于2001年开工，至2005年10月已初步完成一标、二标、三标主体工程和荆襄河大桥建设，已投资9205万元。
3、荆州古城排水工程。该工程1999年经省计委批准立项，计划新建草市污水处理厂及配套泵站、管道、沟渠设施，概算投资8645万元，资金来源为国家开发银行贷款。该项目中的草市污水处理厂停建，其他排水管道和配套泵站设施已投资3889万元。
4、东方大道道路工程。主要建设慢车道、花台、人行道，已完成投资7274万元，工程部分完工，资金来源为开发银行贷款。
5、玉桥基础设施建设工程。主要建设道路和豉湖泵站，已完成投资3396万元，工程尚未完工，资金来源为开发银行贷款。
6、城南基础设施建设工程。主要是南环路道路改造，已投资3281万元，工程已完工，资金来源为开发银行贷款。
7、强弱电线网入地管道及道路改造工程。包括江津路、塔桥路、北京路、长港路等路段改造，已投资11743万元，工程部分完工，资金来源为开发银行贷款。
8、沿江大道及配套道路工程。主要是江汉南路至红星路口沿江道路建设，已投资391万元，工程部分完工，资金来源为开发银行贷款。
（三） 开发银行贷款到位、使用及偿还情况
1999至2005年10月，市城投公司共引进国家开发银行建设投资贷款6.44亿元。贷款分两期：第一期贷款于1999年申报，实际到位1.75亿元，年利率6.12%，由财政担保偿还，计划用于建设荆沙大道和古城排水工程。协议还款从2003年下半年开始，分七年还清，每年归还本金2320万元。第二期贷款计划规模为9亿元，2003年至2005年10月，到位4.69亿元，年利率6.12%，计划建设五大项目，即：沿江大道、东方大道、玉桥基础设施建设、城南基础设施建设、强弱电线网入地管道及道路改造工程。协议2004年至2007年只还利息，2008年开始还本付息，首付本息9457万元，直至2018年还清全部本息。
截止2005年10月，城投公司累计使用国家开发银行贷款资金54232万元。一是建设工程项目使用资金40468万元，即：荆沙大道9205万元、古城排水3889万元、东方大道7275万元、玉桥基础设施3397万元、城南基础设施3281万元、强弱电线网及道路改造11744万元、沿江大道392万元、其他费用1285万元。二是收购储备土地使用资金13775万元，储备土地面积3280亩（有的项目款项未付清），主要是：建设草市污水处理厂征地117亩，支出175万元；征地建新植物园510亩，支出1142万元；征荆城村土地33亩，支出50万元；建森林公园征地677亩，支出988万元；收购开发区土地1763亩，支出5610万元；支付五中片区拆迁补偿1350万元；收购自行车总厂土地88亩，支出1700万元；收购洗衣机总厂土地89亩，支出1000万元；土地办证等相关费用支出1760万元。
国家开发银行第一期贷款1.75亿元，已归还本息6245.6万元，现贷款余额为12860万元。
（四） 地方财政为开发银行贷款提供配套资金情况
地方财政为国家开发银行基建贷款提供配套资金9554万元，其中有671万元由城投公司将贷款本金拨到建委，再由建委拨给城投公司作配套资金，此项配套资金主要用于归还国家开发银行贷款本息。
二、开发银行贷款及重点建设项目审计开展情况及发现的主要问题
2001年，在市城投公司建设红光污水处理厂期间，市审计局就开展了事中审计，对建设项目立项、合同招投标、工程财务收支等进行了审计调查，督促建设单位整改了专项资金管理中存在的问题。2004年6月至2005年3月，市审计局对红光污水处理厂建设项目竣工决算进行了审计，核查了工程预决算资料的真实性，并按审计程序依法作出了审计结论。
从2005年5月开始，市审计局根据市政府的安排，对市城投公司及国家开发银行贷款资金有计划有步骤地开展了审计。一是2005年8月以来，对原市城投公司和市土地收购储备中心分别进行资产负债审计，为组建新城投公司摸清了资产负债情况。对城投公司建设的重点工程项目（包括在建工程）进行了项目财务审计和工程造价审计，主要审计了荆沙大道、南环路、强弱电线网入地和江津路改造、东方大道、开发区基础设施、北京路改造、塔桥路改造等项目，由于部分项目未完工，承建单位未办理竣工决算，加上这些项目建设期相对较长，工程规模较大，审计专业力量相对不足，大部分项目未能提交最终审计结果。二是根据市政府的要求，市审计局对江津路沥青砼刷黑工程和护城河治理试验工程试行了事前与事中相结合的审计监督，将审计关口前置到工程预算与招投标阶段，取得了初步成效。如江津路沥青砼刷黑工程审计确定拦标价3391万元，调整价差226万元；护城河治理试验配变电工程报价55万元，审定预算为48万元。
目前审计查明的主要问题：
（一） 地方配套资金到位不足
根据与国家开发银行达成的协议，本级政府应筹集配套资金3.78亿元，其中，开发银行第一期贷款项目按1:1的比例应配套1.75亿元，第二期贷款项目按65:35的比例应配套资金2.03亿元。目前实际到位配套资金9554万元，其中，第一期配套8654万元，用于了还本付息，第二期配套900万元，用于了东方大道路灯支出，配套资金缺口28246万元。由于配套资金到位不足，影响了后续开发银行贷款的到位和使用。
（二） 挪用开发银行贷款及其他专项资金
1999年至2002年，市城投公司将开发银行贷款借给市建委系统及有关单位1330万元，其中，市建委794万元，市园林局40万元，路远公司29万元，凤鸣广告公司20万元，公交总公司30万元，金隆建设公司90万元，市植物园10万元，蓝田水业公司50万元，土地办证10万元，兴办企业及对外投资223万元，其他34万元。市城投公司2001年占用红光污水处理厂拆迁安置费130万元，购买商品房25套，原计划补偿给折迁户，后来因对折迁户进行了货币化补偿，目前25套住房部分出租，部分闲置。
（三） 贷款资金管理不规范，形成账外资金
2001年至2003年，市城投公司虚列工程量向开发银行编报申请支付单，获得项目资金1205.7万元，其中，从荆沙大道一标报领工程项目资金424.6万元，从二标段报领项目资金171.9万元，从三标段报领项目资金412.4万元，从南环路一标段报领项目资金196.8万元，本息合计1210万元。报领资金原计划作地方配套资金，在市路远公司开设专用账户，但实际上并未转回城投公司作地方配套资金使用，而是在路远公司形成账外管理的流动周转资金。其中，借给市建委、路远公司、园林局等单位656万元，列支前期费163万元，支付利息147万元，工程咨询费72万元，其他支出26万元，结余146万元。
（四） 个别工程有违法转包行为
2001年6月采用议标投标的方式，将荆沙大道第二标段（北起荆襄外河桥，南至塔桥路，全长2公里）给中国第六冶金建设公司海南公司承建。到2005年10月，该标段实际上完成投资1.2公里路段，据查，该标段实际施工单位为市路远公司，中冶六建海南公司在该工程项目中收取转包费45万元。
（五） 项目计划缺乏系统性，部分项目现场管理不严格
项目可行性研究不完善，江津路沥青砼刷黑工程开工前没有考虑东门交叉口刷黑，护城河污水治理试验工程没有和护城河治理配变电工程综合考虑。荆沙大道塔桥路至三湾路，自1999年以来，未开工就已重复设计两次，造成了设计费的浪费。部分重点项目有“三边”行为，如投资4000万元的豉湖泵站，没有设计配套设施，在主体工程建设中，再设计配套工程，搞边勘察、边设计、边施工。有的工程现场管理人员和监理人员的现场记录不完整，增加了造价审计工作的难度。
（六） 重点工程项目未能有效发挥作用
红光污水处理厂由于在建设前可行性研究不充分，项目设计与实际情况有差异。一是设计日处理污水10万吨，但在其服务范围内排污量达不到设计要求；二是污水处理成本分析出现偏差，原先测算按每吨0.23元征收污水处理费，处理厂每年可获得收益439万元，因测算的运行成本和收益不准确，实际运行效果与预算投资效益存在相当大的差距，加之建设周期过长，增加了工程投入的负担，以致污水处理厂建成后基本没有运行。
荆沙大道于1999年省计委批准立项，2001年开工建设，原计划建设16.7公里，截止2005年10月，实际只完成5.3公里的路段，而且所建设的路段互不相通。究其原因，主要是资金紧缺、拆迁问题难解决以及分段分批建设的运作方式不科学。因为道路未打通，市政设施不能发挥综合效益，道路两侧的土地不能按预定计划开发和增值。采取分段分批建设的方式还不利于雨污水系统的维护，有的路段需要进行疏通，这也造成了投资浪费。
古城排水项目计划新建的草市污水处理厂，2003年已为建厂征用土地117亩，完成了部分配套泵站和管沟建设，因停建污水处理厂，已建成的两座配套泵站难于发挥排污作用。
三、审计查出问题的整改情况
针对城建项目投资中存在的问题，市政府高度重视，采取了一系列措施进行整改。一是组建新的城投公司，对城建项目、土地储备、国家开发银行贷款资金实行集中统一管理，这样有利于减少环节，集中资金，提高城建项目效益。二是加强工程项目前期的科学论证，避免随意性，减少损失浪费。三是为了加强对重点建设实行全过程的监督，要求审计部门全过程介入，全程监督，对项目决算实行必审制度，有利于及时发现问题，及时纠正。各相关部门也以积极认真的态度，整改审计发现的问题。如红光污水处理厂针对建筑安装工程决算审计查明多计工程款178万元的问题，根据审计结论调整了工程价款结算。对占用专项资金购买商品房的问题，市城投公司正积极筹措资金，按审计处理意见予以归还。对外借的信贷资金，市城投公司正根据审计结论调整往来账款，拟通过冲减应付施工单位工程款等方式，收回借出的款项，对账外资金问题，相关部门正在作进一步查处。与此同时，新组建的市城投公司在市政府的直接领导下，对城市建设重点工程项目和市本级土地收购储备工作实行了集中统一管理，统一核算，财务管理工作得到了改进，对工程预付款和结算款均制定了严格的审批程序。对工程项目必须经过决算审计已形成共识，今后所有城建项目，未经审计不得结算质保金和尾款。新开工项目也正在试行同步审计监督。
四、加强城市重点建设和国家开发银行贷款项目管理的意见
对本年度市本级城市建设重点工程和国家开发银行贷款审计所反映的情况和问题，市政府已专题听取了市审计局的汇报，并针对存在的问题进行了深入研究，提出了结合荆州的实际，进一步加强城市建设重点工程和开发银行贷款管理的意见。
（一） 进一步加强城市建设重点工程管理。一是深化城市建设投融资体制改革，拓宽融资渠道，加快城市基础设施建设。二是把市城投公司培育成城市建设领域的骨干企业，改变过去建、管、养一条龙运作的旧摸式，发挥城投公司作为重点工程项目法人的作用，切实履行起建设管理职责。三是各部门和单位要大力支持市城投公司的工作，进一步完善招投标制、监理制、合同制，凡是法律、法规要求实行招投标的项目一律实行招投标，任何单位和个人都不能游离于制度约束之外，对重大工程项目的勘察、设计、监理也要实行招投标制度，确保质量，节省投资，提高效益。
（二） 加强专项资金的管理，要把国家开发银行的基建投资贷款和国债资金视同本级财政资金管理。在当前市级城市建设资金严重不足的情况下，安排资金使用时既要把握国家政策规定，又要切合荆州实际，合理安排建设项目，对专项资金的管理使用一定要做到专款专用，专账核算，坚决制止挤占挪用现象发生，使有限的专项资金发挥最大作用和效益。财政、审计部门要认真履行职责，加强对开发银行贷款和国债资金、土地出让收入的监督检查，及时发现问题，纠正违规行为。
（三） 认真整改审计查出的问题。对配套资金缺口问题，一方面要加强城市建设维护税、排污费的征管，另一方面要尽可能增加政策性配套，以争取国家开发银行的支持，争取后续贷款及时到位。对信贷资金被挤占挪用的问题，市城投公司和相关部门要认真研究，拿出切实可行的措施予以整改，使专项资金充分发挥投资效益。对工程管理和效益方面的问题，市城投公司及时向市政府提出可行性整改报告。
（四） 进一步完善市城市建设重点工程及资金管理机制，充分发挥审计机关的监督主体作用。在对城市建设重点工程项目监督格局上，存在着部门职能交叉、多头监督的问题。为了解决这一问题，政府已责成审计部门建立重点投资建设项目的全程跟踪审计制度，把工程设计、招投标、工程进度、工程结算、工程决算以及与政府投资项目相关的单位全部纳入审计监督范围。通过审计监督，促进加强管理、规范行为，减少损失浪费，提高政府投资项目的效益。
