关于社会救助体系建立情况的调查报告
根据2005年工作安排，市人大内务司法委员会于11月22日至25日，对我市社会救助体系建立情况进行了一次专题调查。在调查过程中，我们先后深入到民政、教育、卫生、劳动、财政等部门，听取了工作情况的汇报，召开了社会救助对象座谈会和村、居委会（社区）有关负责人座谈会，查看了市一福利院、救助管理站、精神病医院、救助物资仓库及相关资料，现将情况报告如下：
一、基本现状
我市社会救助工作在市政府的领导下，经过各部门的共同努力，取得了较快发展，在保障困难群众基本生活、维护社会稳定、促进社会和谐等方面发挥了重要作用。
（一）救助体系框架基本形成。
从调查的情况看，我市民政、教育、卫生、劳动、司法、工会、共青团、妇联等部门根据自己的工作职能，多方筹措资金，对困难群体从不同的角度进行了救助，救助体系框架基本形成。1.民政局实行了最低生活保障制度，保障了困难群众的基本生活；开展了“福星工程”，对农村“五保户”实行了集中供养，对城镇孤寡老人、孤儿、社会“三无”对象和久治不愈的精神病人及痴、呆、傻残疾人员进行了部分集中收养；设立了救助站，对我市生活无着的流浪乞讨人员进行收留和转送；与市卫生局联合下发了城乡贫困群众医疗救助实施办法，对城乡贫困群众实行了医疗救助；完善了应急预案，提高了自然灾害救助的能力。2.教育部门对农村贫困学生实行了以“两免一补”（即免收教材费和学费，对寄读学生实行生活补贴）为主的系列救助措施，防止九年义务教育阶段因贫失学现象的发生。3.劳动部门出台了一系列的优惠政策，开展了再就业救助，为下岗职工再就业创造条件，提高了困难职工的自救能力；建立劳动监察机构，维护劳动者合法权益。4.卫生部门在与民政部门配合开展医疗救助的同时，还积极在农村推进新型合作医疗制度，防止农民因病致贫、因病返贫现象的发生。5.司法局成立了法律援助中心，对特困群众实施免费法律援助。6.市总工会成立了困难职工帮扶中心，设立专项基金，面向社会募集资金，开展对困难职工的帮扶。
（二）社会救助经费投入不断增长。据市有关方面统计，今年我市从各级争取和各个方面筹集的用于社会救助的总投入达到2亿元左右，并且近三年以近10%的速度递增。市财政在十分困难的情况下，每年用于社会救助的投入都是逐年增长的。各级各部门在财政投入不足的情况下，采取积极向上争取、开展社会募捐等多种手段筹资，不断增加社会救助投入。城市居民最低生活保障工作自1997年启动以来，资金规模达1.2亿多元，年增长20%左右。市教育部门今年为贫困家庭学生免杂费1396万元，并为他们提供了免费教材。今年元—6月，全市再就业援助公益性岗位补贴1165万元，培训补贴1915万元，职介补贴794万元。市直医疗单位为贫困患者减免费用370多万元。此外，司法、工会、共青团、妇联等部门都集中财物，加大了社会救助的力度。
（三）社会救助取得了明显成效。
通过开展各种形式的救助，社会救助工作取得了明显的成效。据有关方面摸底，全市受到政府及相关部门各种不同程度救助的对象近100万人。一是保障了救助对象的基本生活。我市城镇每年有6万余户14万余人，农村有13万余人通过低保和农村特困救助解决了基本生活问题。1千余名城镇孤寡老人、孤儿，1万余名农村“五保户”实行了集中供养。二是缓解了特困群众基本生活以外的突出困难。全市每年有1000多名城乡特困群众获得了医疗救助；近4万人得到了再就业免费培训，2万余名困难人员通过再就业救助，找到了工作岗位；10万余名贫困家庭的中小学生得到了不同程度的资助，其中8万余名学生享受了国家“两免一补”政策，1.6万余名学生通过地方筹资减免了学杂费，近200名学生通过“手拉手”爱心助学形成了结对帮扶，600余名初中生通过资助接受了中等职业教育。近两年来，市总工会帮扶中心共接待各类救助人员9400多人，提供职介、咨询、资金、法律等方面的帮助3000多人次。三是在一般年景有约50万受灾群众得到了民政部门的房屋和生活补助。
二、存在的主要问题
我市社会救助工作虽然取得了一定的成绩，但整个救助工作仍处在初步的和低水平的阶段，还存在着与经济社会发展不相适应的问题。
（一）救助制度不完善。现行的救助方式是在不同时期、不同部门，为适应不同的社会需求而逐步产生的，一方面制度不健全，如对特困群众的医疗救助等没有形成规范的制度，使得一些救助工作处于随机性和临时性状态，缺乏制度保障。另一方面各项制度之间缺乏有机整合，没有形成一个完整的体系。如对“三无”人员及流浪乞讨人员的医疗救治，由于民政部门和卫生部门在职能分工、经费使用等方面存在差异，在救助时，双方在医疗、护理等方面容易产生互相推诿的现象。
（二）投入机制不健全。资金是社会救助的基础。我市的救助工作存在着经费不足的问题。一是财政投入不够。目前只有低保、救助管理站等几项救助纳入了预算，其它的如城镇贫困家庭学生助学、流浪乞讨人员的医疗救助等由于财政困难没有安排专项资金。二是筹资渠道不畅，手段比较单一。靠上级政策性救助的多，靠行政手段捐助的多，靠宣传发动社会募捐的少。
（三）救助手段脆弱。
目前我市社会救助的压力比较大，表现为“僧多粥少”，即需要救助的对象多，而投入的经费严重不足。市中心城区100多万人中，需要通过低保救助的有10万人左右，约占10%。有些救助对象的自我生存能力很差，如果不靠社会救助基本无法生存。如沙市区观音垱镇二龙岗村张某，今年70岁，因近亲结婚，家里两个儿子及媳妇、三个孙子均为残疾，基本丧失劳动能力，一家7口人完全需要通过救助维持生活。救助经费不足，救助标准低。全市最低生活保障线为120元，人均补助为54元，低于全省62元的平均水平，农村特困户救助每人每月仅10元。有些救助场所及设施落后，难以承担救助任务。如，市救助管理站负责荆州城区生活无着的流浪乞讨人员的救助和全市8个县市区的转接送工作，并承担全省流入流出湖南省的对口接送任务。该站占地面积仅1.7亩，由于场地限制，救助管理站无法按规定与流浪少年儿童救助保护中心分开，每年救助的近200名少年儿童与其它“老、弱、病、残”，甚至精神病人一起生活，给这些少年儿童的生活、教育和管理带来很多不利。
三、意见和建议
（一）要深化建立社会救助体系的认识。健全、完善的社会救助体系体现了社会的责任和义务。在社会转型时期，由于改革的不断深化和竞争机制的引入，加上不可避免的各种灾害，在经济社会总体上升的同时，必然会出现极少数的弱势群体，他们必须得到社会的有效救助才能获得生存和发展的机会。因此，建立完善的社会保障体系是构造和谐社会、实现小康目标的重要措施。
（二）要完善社会救助工作机制。在当前，建立完善的社会救助机制重点是三个方面：一是建立统一的协调机制。要建立政府主导，民政主管，部门配合，社会参与的工作机制。 在政府的统一领导下，各级民政部门主管，财政、教育、卫生、劳动、司法、工会、共青团、妇联等共同参与，合力做好社会救助工作。二是加强社会救助的制度建设。要根据社会救助的实际，逐步制定和完善城镇居民最低生活保障制度、农村特困户救助制度、医疗救助制度、集中供养制度、助学制度、生活无着流浪乞讨人员救助制度、司法援助制度、困难职工帮扶制度、城乡居民住房救助制度、自然灾害及突发性事件临时救助等制度，要对各项社会救助的原则、对象、类别、标准、程序、资金来源等作出相应规定，使各项救助工作走上规范化轨道。三是加强部门配合，实施资源整合。各部门要在政府的统一领导和协调下，在各自的职责范围内明确分工，各司其职，相互配合，形成合力，使救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，避免出现施救中的重复与遗漏现象，以降低救助成本，提高救助效果。
（三）要拓宽救助资金渠道。多渠道的筹集资金是做好社会救助工作的重要保证。一是要进一步调整财政支出结构。随着“工业兴市”战略的实施，在财政状况逐步好转的情况下，逐步加大对社会救助的投入，努力提高财政投入的比重。二是要加大向上争取力度。各相关部门要认真研究中央和省里的救助政策，积极向上争取项目和资金，加大对我市社会救助的投入。三是要充分发掘社会力量，积极筹措资金。要通过税收等政策，引导和促进一些效益比较好的公益企事业单位开展社会救助；要鼓励和支持慈善事业的发展，通过慈善机构面向社会筹资。
（四）要加强社会救助网络建设。乡镇、街道、村、居委会（社区）是我国的基层政权组织，也是开展社会救助最基本的力量。加强基层救助机构建设，是建立社会救助体系的重要环节。我市基层救助机构建设要从以下方面入手：一是要抓好基层服务组织建设。各乡镇、街道、村、居委会（社区）都要有机构和人员负责救助工作。二是要加强对基层救助工作人员的培训，强化职业道德教育，提高他们运用法律政策的能力。三是要加强信息网络建设。要积极运用现代信息技术，及时、准确、动态地汇集城乡各类困难群众的信息，增强社会救助的准确性和时效性。四是要大力倡导社区邻里互助，发展壮大社会救助志愿者队伍，为特困群体提供更多、更好的关怀和服务。
（五）要明确社会救助的最终目标。社会救助的最终目的不是为了仅仅解决弱势群体衣、食、住等基本的生存问题，而是要通过多种措施帮助救助对象的生活质量得到提高，促进 人的全面发展。因此，各级各部门要转变救助观念，创新救助方式，找到一条符合本地特色的社会救助路子。即变输血救助为造血救助，变消极救助为积极救助，变物质、资金救助为生产科技救助。要通过多种形式提高救助对象的文化科技知识、生产技能和本领，努力依靠自身力量，力所能及地拓展生产或就业，增强自我生存、发展的能力，改变贫困状况，逐步走上富裕的道路。
市人大内务司法委员会
2005年12月1日
