2004年度市本级预算执行和其他财政财务收支的审计报告
我受市政府委托，向市人大常委会报告2004年度市本级财政预算执行和其他财政财务收支的审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》和《湖北省财政预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，市审计局对2004年度市本级预算执行和其他财政财务收支进行了审计。按照十六届四中全会精神和市委、市政府关于全市经济工作的部署，今年的预算执行审计，围绕落实科学发展观和“工业兴市”发展战略，促进依法行政，维护群众利益，推动财政四项管理制度改革，促进提高财政资金使用效益开展工作，主要审计了财政局具体组织市本级预算执行情况，市地税局税收征管情况，教育、卫生、文化等13个部门预算执行情况，科技三项费、民政事业费、住房公积金、再就业基金、农村中小学危房改造资金等专项资金的管理、使用情况，审计调查了土地出让金收入、政府外债管理情况。
一、2003年度市本级预算执行审计中查出问题的整改情况
2003年度市本级预算执行和其他财政财务收支审计结束后，市各部门对照审计查出的问题，进行了必要的纠正和整改。财政部门对应作预算收入入库的契税收入、公房出售收入、财政资金存款利息收入等共388.3万元，已于2004年解缴入库；对个别部门预算未分解到二、三级单位的问题，在2004年的预算编制中已经纠正；同时，财政部门加大了推进国库集中收付的力度；对2个县市挪用农村养老保险的问题，实行了责任追究，被挤占挪用的资金已逐步归位；但部门之间收入不平衡，部分单位会计核算不规范，少数单位增收节支意识不强的问题，还未从根本上解决。
二、2004年度市本级预算执行和其他财政财务收支审计情况
2004年度，市政府各部门坚持以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实国家各项方针政策和市委、市政府提出的“工业兴市”发展战略，积极推进经济和社会各项事业的全面协调发展。在预算管理方面，继续推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购等财政管理制度改革，坚持依法理财，加强内部管理，预算和财政管理水平得到了逐步提高，取得了一定的成效。
2004年，账面反映市本级实现财政收入62322万元，为调整预算59837万元的104.15%，比上年增长11.8%。其中：地方一般预算收入完成了26266万元，为调整预算后的110%，比上年增长13.7%；社保基金收入完成31378万元,比上年28733万元增长9%。
收入按部门划分：国税部门完成了37030万元，同比增长9%,为调整预算后的101%；地税部门完成了21053万元，为调整预算后的100%,同比增长5.6%；财政完成了8692万元，为预算的138%,同比增长46.8%(主要是罚没收入比上年增加2129万元)。
市本级财政支出执行54231万元，为年初预算51060万元的106%。
本级财政收支平衡方面：
财政总收入70532万元。其中：本级收入27616万元，税收返还16558万元，结算补助7604万元，工资性转移支付补助13512万元，调整财政体制返还5107万元，调入资金135万元。财政总支出72562万元。其中：本级支出54231万元，上解支出18331万元。收支相抵后，支大于收2030万元,比预算缺口2500万元减少470万元。
总的看，2004年度市本级预算执行和其他财政财务收支情况是好的，但仍然存在一些不容忽视的问题。
（一）市本级预算管理中存在的主要问题
1、应作未作预算收入入库56.15万元。预外局资金代管户中2004年征收的政府调控基金10.3万元，以及暂存中悬挂的市政府驻深圳办事处以前年度上缴的承包款45.85万元，未作预算收入缴库。这种做法不符合《预算法》的有关规定，影响了财政收入的真实性、完整性。
2、部分预算外收入未纳入财政专户管理。市房管局系统2004年国有公房租金收入910.28万元、国有公房拆迁补偿收入606.15万元未纳入财政预算外资金专户管理，在使用上脱离了人大的有效监督。
3、部门预算编制针对性不强，预算指标的确定不尽合理。由于受地方财力的限制，财政部门在编制预算中，一是深入调研、科学预测不够，预算指标的确定缺乏预见性。从对13个部门审计的汇总情况看，年初预算安排财政补助收入和其他收入9075万元，实际执行的收入9808万元，增加733万元；预算安排支出9057万元，实际执行的支出10387万元，增加1330万元。二是在确定预算支出指标时考虑实际情况不够充分，使部门预算缺乏可操作性。从对13个部门审计的情况看，实际支出比预算安排高的有10个部门，其中高出预算安排50%的有4个部门。13个部门中仅一个部门实际执行与预算安排相接近。三是对预算内资金的安排区别对待不够，对预算外收入缺乏必要的调控。少数具有固定收费收入的部门、有专项资金分配和使用权的部门，资金调度相对宽裕，财政资金在部门、单位间的分配格局被相对固化，带来部门之间的苦乐不均和个人收入悬殊。如审计的13个部门，年人均经费支出4.28万元，但高的人均支出6.61万元，低的3.7万元，两者相差2.9万元。用于人员工资、津贴、福利等方面的支出，年人均2.3万元，高的人均2.9万元，低的1.88万元，同属政府部门，年个人收入相差1.02万元。上述问题若不认真研究解决，一方面使部门预算失去应有的约束力，直接影响着预算的严肃性；另一方面，势必使政府各部门把主要精力用在找钱上，不利于机关作风的转变和经济发展环境的改善。财政部门应根据荆州的实际，采取有效措施，逐步改变这一现状。
（二）市直其他部门预算执行中存在的主要问题
今年的预算执行审计涉及主管部门，二、三级预算单位，专项资金管理部门共22个和2个县市。从审计的情况看，由于人大的依法监督、政府的高度重视，财政四项管理制度改革的推进和各部门对审计查出的问题认真整改，原来比较明显的违纪违规问题得到有效遏制。审计查明，应纳入国库集中收付的部门和单位，全部实行了国库集中收付，绝大部分单位都认真执行了收支两条线的规定，各部门普遍实行了政府采购，财政管理制度改革得到了进一步推进，各部门依法理财意识逐步增强。但在预算执行和财政财务收支管理中仍还存在一些突出问题：
1、少部分单位执行收支两条线的规定不严格。如市物价局，2004年采取上下联动的方式对县市学校、医院等单位进行检查后，对价格违规行为处以罚款251?82万元，该项罚款未按规定直接缴入财政专户，而是通过机关经费户过渡后，返还各县市物价部门189?52万元，余额缴入预算外财政专户。经对上述以转账和现金方式返给各县市物价部门的资金进行延伸调查发现，各地对市物价局返还的罚没收入未缴入当地财政专户，致使这部分资金逃避了各级财政的监督。
2、部分单位仍然存在违规收费的问题。如市建委所属勘察设计协会，利用市建委行政审批职能，无依据向在中心城区从事勘察设计的单位收取勘察设计收入3%-5%的代理费，截止2004年底共收取105.32万元，其中2004年17.38万元。2004年从违规收入中购别克轿车一辆，价款26.52万元。市教育局所属教育自学考试办公室，2004年仍在收取已明文取消的毕业证办证费、考生准考证费共4.48万元。审计抽查市法院2004年23宗民事、经济、执行案件，发现超标准收取诉讼受理费、执行费60.73万元。
3、个别单位弄虚作假，隐瞒转移预算外收入。如市住房公积金管理中心，将属于国有资产"非转经"收入的房屋租金收入14万元，以及向住房公积金开户行收取的所谓网络开办费、资料费15.4万元，转入机关工会用作职工福利等开支。在审计期间，该中心请市总工会职工技协办公室补办虚假的相关手续和批复，认定该中心机关工会的所谓职工技协为集体所有制经济实体，以改变国有资产经营收入的性质，逃避审计监督。
4、有的单位开支无计划，支出无节制。如市卫生局所属药品招投标办公室，该办共8人，市物价局核准收费项目6项，2004年各项收费收入130.9万元，其中标书费收入9万元，招标服务费收入85.8万元，代收高护考试报名及培训费35.9万元，当年支出122.95万元，结余仅7.96万元。当年支出中，用于个人工资、补贴、奖金、社保费等支出51.29万元，人均6.41万元，用于差旅、会议、交通、办公等公用费用支出41.52万元，人均5.19万元，年人均个人和公用经费支出11.6万元。
5、一些单位会计核算不规范。如市教育局、卫生局、文化局、科技局等单位，在往来科目中列收列支。市环境保护局将通过法院诉讼收回的世行贷款违约责任赔偿金84.8万元和以前年度收回的排污费贷款35万元长期悬留在暂存款科目，未按规定设立世行贷款还贷准备金,收回的排污费贷款也未按规定与财政结算。这些不规范的操作，一方面使财务信息失真，另一方面脱离了财政的有效监管。
（三）地方税收征管中存在的主要问题
通过对市地税局税收征管情况的审计和对有关企事业单位的审计调查，当前市直地方税收征管中主要存在以下问题：
1、受市直部分企业经济效益等因素的影响，市直主体税源减少，税收任务压力加大，为保任务，保进度，既存在将费收转作税收入库的现象，也存在对个别企业超收企业所得税的现象，影响了当年税收的真实性。
2、税务部门在税收征管、加强对纳税申报审核和稽查的力度不够。据审计中走访调查：一是发现有不少单位无个人所得税缴纳记录。二是对零星、分散的小规模纳税户税收征管相对薄弱。三是对部分单位税款征收不到位。如通过对13户企业的调查，发现有少征营业税、个人所得税的现象。
3、市区税收征管体制仍未理顺。由于管理上的交叉，争抢纳税户的现象时有发生，容易造成重复征收或漏征漏缴，对正常税收征管带来了一定影响。
（四）专项资金管理使用中存在的主要问题
在2004年度的预算执行审计中，围绕人民群众关注的热点、难点问题，重点审计了国土出让金、科技三项费、住房公积金、再就业资金和两个县市的民政事业费、一个县的农村中小学危房改造资金，发现并纠正了一些损害群众利益的突出问题。
1、国土出让金征收管理情况。2004年，国土资源局及所属的土地储备中心、土地监察局、土地交易中心共出让土地139宗，面积271.79公顷，合同价款34521万元。2004年底，实收土地出让价款24535万元，土地出让金收入18033万元已缴存财政专户。存在的主要问题：一是市土地收购储备中心直接在土地成本中列支管理费144.7万元，计提不可预见费195.12万元，不符合财政部《国有土地使用权出让金财政财务管理和会计核算暂行办法》的有关规定。二是国土局拆迁所虚报征地补偿费16.44万元，转入该所的事业费结余。
2、科技三项费安排使用情况。2004年，市财政预算安排科技三项费510万元，83个项目。存在的主要问题：一是项目资金分散，重点不突出。83个项目中，2万元以下的项目52个，而科技局系统承担的项目22个，项目资金175万元。二是项目资金使用范围与"新产品试制费、中间试验费、重大科研项目补助费"的规定用途有差距，能推进科技兴市，产生经济效益的项目少，项目的经济效益不明显。三是有明显的截留挪用专项经费的问题。如科技局2004年10月以项目管理费名义向长江计算机网络中心收回项目资金11万元，报销费用10540元；科技局将应拨给某项目单位的科技项目费6万元，以"赞助费"名义转作局机关经费。
3、住房公积金资金管理情况。2004年底，住房公积金管理中心归集住房公积金资金余额55358万元。主要用于银行存款、购买国债和发放公积金贷款。住房公积金管理中心在管理使用住房公积金中主要存在以下问题：一是中心与各县市办事处没有按省政府的要求实行统一核算。二是在公积金增值收益分配中，未按规定提取城市廉租住房建设补充资金，廉租房建设补充金被管理费挤占。三是经费开支超计划，挤占上年增值收益。2004年财政预算安排该中心管理费计划135万元，中心分5次向市财政预外局申请追加经费91万元，当年中心实际管理费支出252万元，超年初计划和追加计划26万元，剔除聘请人员和沙市区办事处人员及其经费开支后，中心人均支出7万元。其中，人员经费支出人均3.5万元，公用经费支出人均3.5万元。由于经费开支超计划，挤占上年增值收益23万元。四是有的理财行为未见住房公积金管理委员会的决策意见，有的理财行为未严格按管理委员会的决策意见执行。
4、再就业资金管理使用情况。2004年市直再就业资金收入862.59万元。其中，本级预算安排288.01万元，上级转移支付508.40万元，失业保险调剂58.87万元，社会募捐6.66万元。本年支出837.64万元。其中，社会保险补贴108.84万元，再就业培训补贴344.46万元，职业介绍补贴138.69万元，劳动力市场建设198.30万元。年末结余440.66万元。其中，上年结余416.21万元。经审计，再就业资金管理使用中主要存在以下问题：一是就业局2004年按规定拨所属职业介绍中心和就业训练中心再就业服务补贴351.51万元，但同期又从职业介绍中心收取管理费158万元，用于弥补机关行政经费不足。同时，以“借支”的名义借款49.7万元用于劳动力市场基本建设支出。二是2004年财政预算安排的再就业资金比省有关规定少投入27.18万元。三是经延伸审计调查，发现有重复领取失业人员再就业培训补贴的现象。
5、对公安、石首两县市民政事业费和公安县农村中小学危房改造资金审计中查出的主要问题：一是两县市县乡两级滞留民政事业费137.7万元，挤占挪用民政事业费79.15万元，虚报对象冒领民政事业费15.06万元。二是在农村中小学危房改造中，部分最困难且最急需进行危房改造的学校，由于无力支付危房鉴定费等原因，既未申报，也未纳入危改计划，这些遗留的D级危房留下了一定的安全隐患。
（五）政府外债管理中存在的主要问题
自1983年开始到2004年12月底，市直由政府担保承贷承还的国际金融组织和外国政府援贷款项目共10个，贷款本金106767万元，利息44596万元，合计债务151363万元。到2004年底，已还贷款本息37270万元。其中，项目单位偿债本息12169万元，市财政垫付偿债本息25101万元。在市政府外债管理中主要存在以下问题：
1、由于历史的原因，引进外资借、用、还相脱节。1998年政府外债体制改革之前，政府外债一直是分口管理，借贷时由发改委立项，项目单位负责使用。政府外债体制改革后，现在由财政部门被动还债。借、用、还相脱节，使财政背上沉重的债务。
2、由于缺乏过硬的制约机制，用款单位偿债意识不强。据审计调查分析，市直64个借款项目单位，除公益性项目和因破产无力偿债的项目外，一部分单位有一定的偿债能力。这些单位的债务总额78596万元，占贷款总额的73. 6%。如市一医（含四医），截止2004年底到期外债欠款2092万元，到审计调查日止，仅累计偿还本息270万元。如沙市大学，使用的1986年中等城市世行贷款，到期应还本息700万元，目前仅还款100万元。又如市自来水总公司，2004年底止欠世行贷款本息4524万元， 2004年以来无还款记录，2005年却斥资进行办公楼装修。
3、因企业改制、破产，大量债务可能悬空。市直借用外债的企业有28家，累计借款31318万元，占贷款总额的29.3%。其中：已破产企业4家，债务总额2854万元；已改制企业20家，债务总额20900万元。企业在改制中，外债一般都作为不良资产被剥离，债务悬空，使债务转嫁给财政，加剧了财政偿债压力。
（六）荆州开发区财政收支审计情况
2004年开发区财政收入完成15149万元。其中：本级收入完成7375万元，省级收入完成1340万元，中央级收入完成6434万元。收入按征收部门划分：国税征收6578万元，比上年下降12%；地税征收4327万元，比上年增长17%；财政征收4288万元，比上年增长37%。
同期财政支出10758万元。其中：省专款支出201万元；财政支出中"企业挖潜改造支出"科目列报7112万元，占本级支出的67.4%（拨发展公司5768万元）；其他部分支出3445万元，占32.6%。
财政平衡情况。财政总收入11603万元。其中，本级预算收入7284万元，上级补助收入3563万元，上年结余216万元。财政总支出10791万元，其中，本级预算支出10758万元，上解上级支出33万元，收支相抵，年终结余272万元。
开发区财政收支中存在的主要问题：一是收入结构不合理，财政部门完成的收入中，耕地占用税收入3643万元，占85.8%。在地税部门完成的收入中，发展总公司用财政部门拨付的"企业挖潜改革"资金缴所得税1712万元，占地税收入的39.56%。二是土地出让金收入5884.34万元应作未作预算基金收入入账，摆预算外账户由管委会签批使用，其中拨发展总公司2600万元。对发展总公司财务收支审计中发现的有关问题，已移送相关部门处理。
三、加强市本级预算管理的意见
对2004年度市本级预算执行和其他财政财务收支审计所反映的情况和问题，市政府已专题听取了市审计局的汇报，并针对存在的问题进行了深入研究，提出了结合荆州的实际，进一步加强市级财政预算管理的意见。
（一）进一步加强和深化财政管理制度改革。推进财政管理制度改革，建设公共财政体制，是落实科学发展观、建立和谐社会的必然要求。市政府及政府各部门要从实践"三个代表"重要思想、保持共产党员先进性的高度，深刻认识加强财政管理，增强财经法纪意识的重要性和必要性，不断提高预算管理能力和水平。一是根据市级财力相对不足的实际，突出抓好预算外资金的管理。凡是应纳入预算管理的财政收入和预算外资金，都要纳入财政预算统一管理，杜绝财政性资金游离于预算管理之外。二是严格执行收支两条线的规定。政府各部门，特别是具体履行执收执罚职能的单位、机构，不准以任何理由坐收坐支、截留收入。三是加强政府采购和招投标工作的集中统一管理，加快综合招投标机构的组建步伐。
（二）进一步细化部门预算。一是财政部门要加强调查研究，在全面掌握情况的基础上，根据市级财力和不同单位的实际，确定比较公平合理的预算指标，核定经费开支基数。各单位未经批准，不得随意增加支出。凡不按规定，开支大手大脚的，要通报情况并追究责任。二是预算安排要细化到具体的项目和单位，提高预算资金分配、拨付的到位率。从今年开始，财政部门已实行了预算资金直达项目和单位。今后，对各类财政性资金，都要实行财政直达，减少中间环节，提高财政资金的使用效益。
（三）加强专项资金的管理。在当前市级财力不足的情况下：一是在预算安排专项资金时，既要把握上级政策规定，又要切合荆州的实际，合理安排专项支出；二是专项资金使用单位对专项资金的管理使用要做到专款专用，分户核算，以便及时发现和纠正挤占挪用的现象，使有限的专项资金最大限度地发挥作用，产生效益。
（四）认真整改审计查出的问题。一是对能及时纠正的问题，如预算收入缴库、预算外资金纳入财政专户管理等问题，要限期纠正，并将落实情况向市政府专题报告。二是对一些需要整改的问题，如执行收支两条线不严格的问题、违规收费的问题、挤占挪用专项资金的问题，要制定切实可行的整改计划和措施，认真整改。各单位的整改措施，报市政府督办室备查。三是对挥霍浪费、滥补滥发的问题，要严肃查处，该追回的要追回，上缴财政。四是加强对外债的清收管理。财政部门要制定得力措施，同时加强内部的协调配合，加大清收力度，缓解财政压力。五是政府各部门要进一步增强财经法纪意识，做到依法理财、依法行政。六是市政府督办室、市财政局、市审计局要加强督办检查，督促各部门认真整改。
（五）财政、审计部门要认真履行职责，加强对部门预算执行情况的监督检查，适时推进部门决算审签制度。财政和地税部门要加强对财源建设的调查研究，加强对财政收入质量和地税收入结构的分析，及时为政府提出意见和建议。
