关于《农村土地承包法》贯彻执行情况的报告
我受市政府委托，向市人大常委会报告《农村土地承包法》贯彻执行情况，请予审议。
《农村土地承包法》自2003年3月1日实施以来，市政府高度重视，切实把贯彻《农村土地承包法》作为事关农村发展和稳定的基础性工作来抓，认真研究，精心部署，做了大量的宣传贯彻落实工作。为了依法规范农村土地承包，去年以来，针对我市二轮承包基础性工作不到位，农村土地矛盾纠纷大量出现的新情况，根据省委、省政府的统一部署，我市集中领导、集中时间、集中力量全面开展了完善农村土地二轮延包工作。到目前为止，全市82%的村已经完成确权确地到户、合同签订到户的工作，秋播前可将《农村土地承包经营权证》颁发到户，延包工作年内可以基本结束。通过开展完善农村土地二轮承包工作，进一步贯彻落实了《农村土地承包法》，稳定和完善了农村土地承包关系，保护了农民的土地承包权益，调动了农民的生产积极性，促进了农业农村经济发展和农村社会稳定。
一、贯彻《农村土地承包法》所做的主要工作
围绕《农村土地承包法》的贯彻落实，市政府主要做了以下几个方面的工作：
（一）采取多种形式，认真宣传贯彻《农村土地承包法》。2003年初，市政府在全市农业农村工作会议上就对《农村土地承包法》的贯彻落实进行了全面部署。首先是在全市范围内组织了多层次、全方位的法规宣传。2003年3月，市委常委、副市长黄建宏同志在《荆州日报》上发表了书面讲话，阐明了实施《农村土地承包法》的意义及主要内容，对全市各级组织贯彻实施该法进行了具体安排。5月，市农业局专题举办了全市《农村土地承包法》培训班，组织县市区部分经管干部参加了省农业部门组织的专题培训，培养了一批师资力量和业务骨干。同时，市政府责成农业局将《农村土地承包法》翻印5000册下发到了村级组织。随后，各县市区分别集中一段时间采取召开会议、广播宣传、电视讲座、发放资料、办宣传专栏等多种形式，广泛宣传农村土地承包法律法规和政策文件，《农村土地承包法》的主要精神开始进村入户。特别是去年9月份以来集中开展的完善农村土地二轮延包工作中，我们始终把宣传法规政策作为基础性工作来抓，贯穿到完善延包工作的全过程。在完善农村土地二轮延包工作中，各级组织共召开各类群众会议11万场次，平均每个村民小组4次以上，印发宣传资料96.4万份。通过大力学习宣传贯彻《农村土地承包法》和有关土地承包政策，广大基层干部依法行政和依法办事能力明显提高，广大农民群众依法维护自身合法权益的意识显著增强。
（二）深入开展调查研究，为依法规范农村土地承包奠定基础。为了将《农村土地承包法》贯彻落实到位，根据市政府安排，市农业局多次组派专班，就《农村土地承包法》的宣传贯彻情况、农村土地承包现状及存在的问题、农村土地流转情况等方面进行专题调研，为市委、市政府提供了决策依据。通过深入调查我们了解到，我市于1982年全面推行了家庭联产承包责任制，在第一轮承包15年到期之后，1997年7月至1998年8月全面开展了延长土地承包期的工作。由于当时正是我市自然灾害严重、农民负担沉重、农业效益低下的时期，广大农民对土地的热情下降，纷纷弃田外出打工，延长土地承包期的工作很不到位，不少地方走了过场。乡村两级普遍没有建立二轮承包档案，村组集体普遍没有与农户签订《土地承包合同》，《农村土地承包经营权证》的到户率普遍不高。由此带来了农户土地经营权属不明，土地承包经营权流转无序等问题。随着农村税费改革的推进，农民负担逐年减轻，农民对土地的热情升温，2003年底至2004年上半年，农村土地承包纠纷大量增加，土地承包问题成为农村的热点问题。要妥善解决好农村土地承包纠纷，就必须贯彻落实《农村土地承包法》，做好农村土地承包的一些基础性工作，依法完善农村土地二轮承包。因此，去年下半年开始，市政府把完善农村土地二轮承包作为农业农村工作的中心工作进行了统一部署。
（三）加强组织领导，认真开展试点，为全面展开依法完善二轮延包工作积累经验。完善农村土地二轮延包工作政策性很强，涉及到每一个农户的切身利益，是一项十分浩繁的工程，其工作量不亚于农村税费改革，必须切实加强组织领导。2004年9月，市委常委听取了市农业局关于完善农村土地二轮承包问题的专题汇报，决定从9月中旬起，全面启动完善农村土地二轮延包工作。市里成立了由市长应代明任组长，市委副书记马林成、市委常委、副市长黄建宏任副组长的市完善农村土地二轮延包工作领导小组。成立了荆州市完善农村土地二轮延包工作办公室，具体负责综合协调、督办指导工作。各县（市、区）、乡（镇、办）也相应成立了完善农村土地二轮延包工作领导小组和工作办公室，明确了责任领导、工作专班和工作目标任务。为确保完善二轮延包工作顺利推进，市里选定在荆州区川店镇进行试点，各县市区也都确定有代表性的乡镇进行了完善土地延包工作试点。各地在试点工作中，以解决土地矛盾纠纷为重点，严格遵照法定的工作程序，严格按政策规定解决具体问题，边试点，边总结，边推广，为面上工作的全面展开提供了丰富的经验。各地试点工作结束后，市延包办对全市8个试点乡镇三分之二以上的村进行了检查验收，进一步统一了完善二轮延包工作的程序和具体的工作要求。
（四）明确工作原则，统一工作步骤，确保依法完善农村土地二轮延包工作平稳有序地向前推进。在试点的基础上，我市利用去冬今春农村外出劳力陆续返乡、相对农闲的有利时机，适时展开了面上的完善二轮延包工作。2003年11月16日，市委、市政府召开由县市区委书记或县市区长、分管农业领导和延包办公室主任参加的完善二轮延包工作专题会议，会上，各地交流了试点工作经验，市委书记段轮一同志对全市完善农村土地二轮延包工作作了全面部署，推动了这项工作全面展开。在完善农村土地二轮延包工作中，我们明确并始终坚持了以下四条基本原则：即坚持依法依规按政策办事的原则，坚持“大稳定、小调整”的原则，坚持公开、公平、公正和民主协商的原则，坚持用改革和发展的办法解决矛盾和问题的原则。根据试点的经验，全市完善农村土地二轮延包工作统一按照以下七个步骤进行：即宣传政策、培训干部；调查摸底、分类登记；调处纠纷、拟定方案；民主协商、依法确权；签订合同、依法登记；补换权证、建档健制；检查验收、整改完善。在具体工作要求上做到“七个到户”，即：政策宣传到户、矛盾排查处理到户、土地承包情况张榜公布到户、土地承包情况登记表填写到户、合同签订到户、登记建档到户、权证颁发到户。为确保完善农村土地二轮延包工作平稳有序地向前推进，各级组织都切实加大督办指导和检查力度。从二轮延包工作启动以来，市里共召开了六次县市区分管领导、延包办主任会议，市委、市政府主要领导和分管领导多次到试点乡镇和面上进行调研指导和督办检查，研究解决矛盾纠纷的措施和办法，促进了全市完善农村土地二轮延包工作平稳有序进行。在面上的延包工作过程中，为加强工作力量，全市共组派工作组3020个，抽调国家干部8192人，进村入户帮助基层组织开展工作。目前，我市完善农村土地二轮延包工作总体进展顺利。到目前为止，全市已完成确权确地、合同签订到户工作的村2312个，占总村数2827个的82%，已确权到户的耕地面积占应确权面积的85%。分县市区已完成村的进展情况是：松滋市96%，洪湖市95%，荆州区90%，江陵县82%，石首市80%，监利县70%，公安县78%，沙市区51%。从工作步骤进展来看，多数地方进入延包法律文书的规范整理、《农村土地承包经营权证》的填发试点阶段。
（五）广泛发动群众，充分依靠群众，切实维护农民的合法权益。完善农村土地二轮延包，是贯彻落实《农村土地承包法》的基础性工作，根本的目的就是依法维护农民的土地承包权和经营权。要把这项涉及每个农户切身利益的大事办好，必须以法规政策为依据，以群众满意为目标。因此，在整个延包过程中，按照市委、市政府的要求，各地做到了充分尊重民意，充分相信群众，充分依靠群众，让群众唱主角。在延包方案的制定、承包地块的登记、矛盾纠纷的调处等各个关键环节，都做到了民主公开，让群众参与，让群众决策，较好地维护了群众的知情权、参与权、决策权和监督权，取得了较好的工作效果。特别是充分依靠群众调处了大量的矛盾纠纷，促进了延包工作的平稳推进。据不完全统计，在完善延包工作中，各级共调处各类土地矛盾纠纷2.4万起，涉及农户7.2万户，占承包农户总数的7.1%；涉及承包土地面积34.7万亩，占承包耕地总面积的6.2%。大量矛盾纠纷的调处，既有效地维护了纠纷双方的权益，又促进了农村社会稳定。
二、存在的主要问题
虽然我市以完善农村土地二轮延包为重点，围绕《农村土地承包法》的贯彻落实做了大量的工作，但是，也还存在着一些不可忽视的问题，主要表现在以下三个方面：
（一）法规政策的宣传有待进一步深入。通过调查我们了解到，有的地方农民对法规政策理解片面，只知道“延长承包期30年”的政策，对其权利和义务了解得不多；有的虽然知道颁布《农村土地承包法》的根本目的，但对如何依法流转土地、如何依法解决土地矛盾纠纷，从而依法维护自身合法权益知之甚少。有的基层干部认为30年承包期太长，法律对村组集体的土地权利进行了严格的限制，对今后出现的人地矛盾及其土地承包纠纷基层组织缺少手段，难以调处；有的认为完善土地延包对已经形成的承包大户构成了冲击，会影响到规模经营的发展等。这些问题的存在，其根本原因还是对《农村土地承包法》及其相关政策宣传不到位，部分基层干部和群众对法规政策理解不透。
（二）完善农村土地二轮延包工作的进展和质量不平衡。在工作进展上，荆州区、洪湖市、松滋市、江陵县已基本完成确权确地和合同签订到户工作，秋播前可完成经营权证发放到户工作；而有的县（市、区）还留有较大的尾巴。在工作质量上，面上大部分地方做到了严格依法依规，按法定的程序和要求确权确地到户，但也有少数地方违背了相关政策规定，存在着随意大调整重分土地、对长年外出务工人员确权确地不到位、延包与化债挂钩、超限额保留机动地等问题。同时部分地方工作程序不够到位、法律文书资料填写不规范。
（三）农村土地承包管理工作有待进一步加强和规范。一是对农村机动地管理还不够规范。主要表现在没有严格按政策规定规范机动地发包和规范机动地收益管理工作。二是农村土地承包经营权流转管理不够规范。农业部虽已出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部2005年第47号令），明确了农村土地流转原则、流转方式、流转管理办法，但从全市完善二轮延包工作来看，各地还没有建立起土地流转管理制度，农村土地流转工作还没有真正规范起来。三是农村土地承包纠纷仲裁机构不健全。当前农村土地承包日常管理和土地承包的纠纷处理工作虽然明确由农村经营管理部门负责，但各级农村土地纠纷仲裁机构还没有建立，相关的制度规范也还有待进一步健全。
三、对后期工作的安排
虽然我市在总体上年内可以完成完善农村土地二轮延包工作，但是如何规范农村土地承包管理，稳定家庭承包经营这一农村基本的经济制度，切实维护农民土地承包权益，各级政府还有大量的工作要做。对于后期的工作，我们的基本思路是：继续全面深入地宣传贯彻《农村土地承包法》，依法推进农村土地承包管理规范化、制度化；健全农村土地承包仲裁机构，依法开展土地纠纷仲裁工作；正确引导农村土地流转，确保规范有序，切实保障和维护好农民土地承包合法权益。后一阶段重点抓好以下几个方面的工作：
（一）进一步组织好农村土地法规政策的宣传。全市已经统一将《农村土地承包法》的主要条款及相关政策印制进了《农村土地承包经营权证》，力争做到证书到户、法规政策入户。全市将集中7、8两个月时间，加大力度做好延包工作尚未结束的部分村组的工作，统一组织权证的填发，同时组织好新一轮的土地承包法规政策的集中宣传。按照秋播前将《农村土地承包经营权证》发放到户、年内基本完成完善农村土地二轮延包工作的总体要求，把后一个阶段的工作组织好，落实好。做到领导力量不减，工作专班不散，延包工作不松，确保依法完善农村土地二轮延包工作高质量地完成。
（二）因地制宜，分类指导，切实解决好延包工作中的遗留问题和难点问题。目前尚未完成或尚未展开土地延包的村组，主要是四种情况，即城郊村、前些年农户弃田较多村集体集中开发面积较大的村、江河堤防建设挖压面积较大的村、正在进行土地整理及综合开发项目建设的村。这些村多数都有不同的特殊情况，矛盾较多也比较棘手。各级政府将集中力量对这些地方实行重点指导，重点督办，派驻得力的工作组帮助这些村级组织开展工作。对大部分基本完成的村组，认真地查漏补缺，进一步做好法规政策宣传，进一步规范相关的延包法律文书，完善非耕地资源的承包合同。
（三）认真组织自查验收，确保延包工作质量。完善农村土地二轮延包是一项长期起作用的基础性的工作，要经得起法规和时间的检验，必须确保工作质量。延包工作结束后，省里还将和税费改革一样对县市区进行严格的检查验收。因此，市政府要求，对已经完成确权确地到户、合同签订到户的地方，要对照省延包办制定的检查验收标准，以县市区为单位组织认真自查，市延包办组织力量实行重点抽查。做到县市区自查不漏村，乡镇自查不漏组，村级自查不漏户。对检查发现的问题，限期整改到位，确保二轮延包工作按照政策规定村村过关，户户落实，群众满意。
（四）进一步规范农村土地承包管理。完善农村土地二轮延包工作为依法规范农村土地承包管理奠定了基础。后一阶段贯彻落实《农村土地承包法》，我们还要加强以下几个方面的工作。一是规范农村土地承包档案管理。市延包办制定下发了农村土地承包档案管理的规范性标准，在归集整理、规范存档的基础上，要实行农村土地承包的微机化、网络化管理。二是加强对农村土地承包经营权流转的服务和管理。通过农村土地承包经营权的规范流转，促进土地资源按市场经济要求实现合理配置，促进集约经营和规模经营的发展。三是积极探索，建立健全农村土地承包纠纷仲裁的机构和体系，使农村土地承包管理工作走上规范化、制度化、法治化的轨道。
