关于2003年度市本级财政预算执行和其他财政财务收支的审计工作报告
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府委托，向市人大常委会报告2003年度市本级财政预算执行和其他财政财务收支的审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》和《湖北省财政预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，市审计局每年都要开展财政预算执行审计。近五年来，在市委、市政府和省审计厅的领导下，在市人大的监督指导下，市审计局围绕经济工作中心，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，审计领域不断拓宽，内容逐步深化，预算执行审计已成为加强财政财务收支管理和监督的重要手段，发挥了应有的作用。一是围绕整顿规范市场经济秩序，重点揭露预算执行中的违法违规问题，促进了依法理财、依法行政。二是配合财政四项改革，加强对部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购等政策执行情况的审计。五年来，通过审计，处理和纠正违纪违规金额20253万元，直接增加财政收入2968万元，提出审计建议360余条，纠正地方和部门不当规定50多个条款。政府各部门针对审计查出的问题，进行了积极整改，依法理财水平逐步提高，内部管理不断加强。
一、2003年度市本级预算执行和其他财政财务收支审计情况
（一）2003年度本级预算执行情况
2003年以来，市直各部门坚持以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实国家各项政策措施和市委、市政府提出的“工业兴市”发展战略，坚持依法行政，积极推进了经济和社会各项事业的发展。同时，围绕部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府采购等财政管理制度改革，进一步严格财经纪律，不断加强内部管理，违纪违规问题明显下降。
2003年账面反映市本级实现财政收入63119万元，为预算64546万元的97.79%。其中地方收入完成了25213万元，为预算的96.7%。
收入按部门划分：国税部门完成了36889万元，为预算的100.62%；地税部门完成了20310万元，为预算的94.4%（主要是企业所得税比预算短收1596万元）；财政完成了5920万元，为预算的92.4%（主要是罚没收入比预算短收668万元）。
市本级财政支出执行47781万元，为年初预算47888万元的99.8%。财政支出中，科技三项费、农业两个方面的支出较以前年度有一定的增长，并符合相关规定。教育支出由于部分中专学校下划县市，相应减少教育支出，支出水平与上年度持平。
市本级财政收支初步平衡情况是：
财政总收入66253万元。其中：本级收入25213万元，税收返还15888万元，结算补助4982万元，增加工资转移支付补助12320万元，调整财政体制返还4896万元，县市区收入市增量分成1731万元，结算县市上解742万元，调入资金481万元。财政总支出68758万元。其中：本级支出47781万元，上解支出17988万元，农村税费改革市配套1070万元，市对下体制补助1919万元。收支相抵后，支大于收2505万元，比年初预算缺口2509万元减少4万元。
2003年度市本级财政预算执行和其他财政财务收支审计中，主要审计了市财政局具体组织的市本级预算执行情况，市地税部门税收征管情况，21个一级预算单位和5个二级预算单位的预算执行，社保、农保等专项资金的管理使用情况。同时，将国库集中收付、收支两条线、政府采购等财政管理制度的实施情况作为审计的主要内容之一。从审计情况看，2003年度市本级预算执行和其他财政财务收支情况总体是好的，但仍然存在一些不容忽视的问题。
（二）市本级预算管理及财政财务收支中存在的主要问题
1、预算安排不够细化，编制不够规范。一是财政部门在年初安排预算时，有部分资金只安排到了项目，未安排到单位，这种作法不符合《预算法》关于“年度预算应及时批复到各预算单位”的规定。二是部门预算中有部分单位的预算未分解到二、三级单位。如国土资源管理局下属10个二级单位，财政部门对其预算收支的安排，均未分解到所属单位。这种编制方式缺乏透明度，既不利于财政监管，主管局在具体执行中也容易产生随意性。三是受地方财力的制约和对不可预见因素缺乏深入分析研究，对建设、房管、教育、文卫等系统的预算编制过于粗放，一般实行以收定支，自求平衡，这样做既对财政的有效监管带来一定困难，也不便于对财政资金的合理使用及其效益进行科学考核。
2、零基预算、部门预算推进力度不够。财政部门在编制预算中，虽然采取了自下而上，自上而下的办法，但由于预算指标的确定缺乏科学公允的依据，也无过硬的调控措施，使得部门预算执行存在差异。经对照年初预算安排，对26个单位执行情况严格考核，真正执行到位的只有极少数单位，部分单位因预算指标不太切合实际，缺乏科学性和可操作性，未能得到严格执行。
3、预算收入反映不完整。2003年实现的契税收入108.2万元、农业特产税1.5万元、公房出售收入155.7万元、财政资金存银行利息收入122.9万元等财政收入由于受财政体制的影响，当年未全额解缴入库。虽然2004年已解缴入库109.7万元，但这种作法不符合《预算法》关于“有预算收入的单位应当及时足额上缴国库，真实、准确、及时地反映本级财政收入”的规定，影响了财政收入的真实、完整性。
4、列支转暂存现象依然存在。年初预算安排社保等部分项目资金5662万元，列预算支出后未予拨付，年终转暂存科目。这种作法，不符合财政部制定的财政总预算会计制度中关于以财政拨款数列报支出的规定。这样做容易产生随意性，也不利于有效监控。财政部门应引起高度重视，加强资金调度，逐步解决列支转暂存的问题。
5、市级财源建设成效还不明显，财政收入增长趋缓，财政压力不断增大。一是年初预算收入未能实现。2003年地方财政收入完成25213万元，为预算的96.7%，掉收3.3%，其中税收收入完成了20310万元，为年初预算的94.4%，掉收5.6%。二是财政负债过重，财政风险增大。至2003年末，本级财政应承担的显性债务金额96600多万元。另外，还有政府担保的外国政府贷款53120万元。上述贷款，主要用于基础设施、农林水利、教育卫生和社会发展项目，几乎不产生直接经济效益。2004年及以后年度，各项借贷款本息都将陆续开始偿还，将给财政带来巨大的还债压力。
（三）地方税收征管中存在的主要问题
通过对市地税局税收征管情况的审计，以及对市直9户企业的延伸审计调查发现，当前市直地方税收征管中还存在以下问题：
一是受市直部分企业经济效益以及国家新的减免税政策影响，市直主体税源减少，税收任务压力加大。当前，地税部门除征收各项税收外，同时肩负代征各种费收的义务。由于费收来源较之计划安排相对宽余，为弥补税源不足，税收征管中存在将费收转作税收入库的现象，影响了税收的真实性。
二是部分零星税收因征管力量不足，征管相对薄弱。如小规模纳税户、卫生、教育等行政事业单位及所属机构，由于其税源零星、分散，加上自觉纳税意识不强，对这部分税收征管相对薄弱。
三是税务部门的内部管理工作与“建立以申报纳税和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的征管模式”要求相比，还存在差距。由于市区管理上的交叉，争抢纳税户的现象时有发生，为正常征管带来一定影响，容易造成重复征收或者漏征漏交的问题。
（四）市直部门预算执行中存在的主要问题
为了全面了解各部门的预算执行情况和财政四项改革政策的贯彻落实情况，市审计局集中骨干力量，统一审计方案，在规定的时间内完成了对市直26个部门和单位的预算执行审计。从今年的审计情况看，近几年来，由于人大的依法监督，政府的高度重视，财政部门的积极配合，推进国库集中收付、收支两条线制度进展顺利。政府各部门对审计查出的问题认真整改，原来比较突出的违规收费、挤占挪用专项资金以及账外账的问题已得到有效遏制，违纪违规资金大幅度下降。审计查明，21个部门全部实行了国库集中收付，绝大部分单位都严格执行了收支两条线的规定，各部门普遍实行了政府采购，财政改革的实际效果逐步显现。但在预算执行和财政财务收支管理中仍存在一些问题和不足。
1、部分单位执行预算不严格。在今年预算执行审计中，审计局把预算支出执行情况作为审计重点。经对照财政部门年初预算安排，各单位在实际执行中差距较大。据初步统计，实际支出高于预算安排20%以上的有10家。
2、部门之间收支不平衡，苦乐不均的问题仍较明显。随着行政审批制度的实施和农村税费制度的改革，水利、林业以及城建等部门的规费收入、预算外收入逐年减少，有的收费项目已被取消，有的降低了收费标准。在预算编制时受地方财力的限制，考虑上述情况不充分，在实际执行中，调控措施也不够得力，使得部门之间苦乐不均的问题仍较明显。经考核被审计的26个部门和单位的支出，人均支出水平为4.05万元，但具体到各单位，人均支出水平高的6万元左右，低的3万多元。这种现象若不认真研究解决，部门之间相互攀比，受利益趋动，可能加剧经济活动和财务收支中的违规行为，这样既不利于行政机关党风廉政建设，也不利于经济环境的改善。
3、有些部门和单位在财务管理方面仍然存在一些薄弱环节。
一是少数单位执行“收支两条线”政策不彻底，应缴未缴财政收入的问题依然存在。如市劳动就业局为下岗、失业人员提供就业政策指导，收取指导培训费126.78万元未纳入财政专户，而是通过内部二级单位上下转账支付，这种做法违反了“收支两条线”政策，逃避了财政监管。
二是少数单位违规采购，不按政府采购规定办法采购物品。如市粮食局在非政府采购定点单位购微机18台，购置金额10.1万元。
三是部分单位会计核算还是不够规范。如市文化局2003年收入挂往来106万元，在往来中列支费用76万元，以出售旧车收入1.68万元，直接抵减新车购置价款。
四是部分单位增收节支的意识还不够强，公用经费支出控制不紧。据初步统计，有4个单位人均公用经费开支超过4万元。
五是部分单位还存在无依据收费以及拉赞助等问题。
（五）专项资金征收管理及使用中存在的主要问题
审计基本养老保险基金、失业保险基金、城建资金、水利资金、育林基金以及农村养老保险基金，发现欠收欠缴、挤占挪用问题依然存在。
一是失业保险基金欠收欠缴问题突出。2003年基金收入1579.74万元。其中当年应缴保费2106.75万元，实际征缴1242.75万元，历年累计欠费4559万元。2003年基金支出5679.32万元，其中失业保险金支出5219.02万元，上解上级支出119.99万元，医疗补助等其他支出340.31万元。当年基金赤字4099.58万元，年末累计赤字3715.42万元。
二是企业基本养老保险基金当年收不抵支。2003年市直基金收入23128万元。其中，保费收入16471万元，财政补贴收入6628万元，利息及转移收入29万元。保费收入中，应收缴当年保费16746万元，实际收缴当年保费14374万元，补缴上年保费2097万元，当年欠缴2732万元。2003年基金支出27367.23万元，年末滚存结余3779.33万元，比上年末结余8017.85万元减少4238.52万元。欠缴保费的企业中，既有有缴费能力的企业，也有无缴费能力和业已宣布破产的企业。近几年来，劳动保险部门和地税部门虽然加大了基金的征管力度，但离应当足额收缴保费的要求还有相当大的差距，特别是目前效益较好的企事业单位，对缴纳失业保险的内在需求不足，影响了保费的正常收缴，这种局面若不改变，势必影响市直保障制度的发展和完善。
三是农村养老保险政策执行不规范。通过抽查公安、石首两县市农保资金管理情况，发现两县市均存在挪用农保资金的情况，由于农保机构无正常经费来源渠道，机构经费占用农保资金的问题也较突出。经审计，两县、市共挪用社保基金1235.65万元，占两县、市农保基金总额的37.8%。同时，农保基金纳入财政专户管理政策执行也不到位，两县市未缴入财政专户管理的农保资金543.9万元。
这次审计结束后，审计局对查出的问题依法依规进行了处理。一是预算管理方面的问题，已与财政部门多次交换意见，财政部门表示，根据审计局的意见和建议，结合荆州的实际情况，在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，拿出深化部门预算、规范预算管理、加强财政监督的办法和措施，有重点、有步骤、循序渐进地推进。二是对各部门和单位在财务管理方面存在的问题和薄弱环节，要求有关部门按照财经制度的规定和财政管理四项改革的要求，认真整改，建章立制，完善内部管理。对会计核算不规范的，建议财政部门加强对财会人员的培训教育，加大推进会计电算化工作的力度。三是对无依据收费、应缴未缴财政收入、隐瞒收入、违规采购等方面的问题，按有关规定作出了审计处理。对挪用专项资金仍未归还的，要求相关部门制定切实可行的措施，限期追还。
二、加强市级预算管理的意见
对这次预算执行审计查出的问题，审计局已如实按规定向市政府作了汇报，市政府根据审计建议，已责成财政等有关部门认真研究整改措施，通过加强财政预算管理，不断提高依法理财水平。目前，市财政部门已根据审计建议，着手安排力量对预算执行情况以及如何改进预算编制的问题进行广泛调查研究。市建委也积极采纳审计建议，将机关经费与城建资金分账核算，实行规范管理。
根据审计部门反映的情况和建议，结合荆州市的实际，市政府拟定从以下几个方面进一步加强市级预算管理。
（一）加大推进部门预算的力度。财政管理制度四项改革，是加强政府部门廉政建设，推进依法行政的重要举措，本级财政的困难，在一定层面上对深化部门预算带来了一定的影响。但不论是从公共财政体制改革的要求，还是从目前我市在预算管理、财政资金使用效益方面存在的问题来看，严格部门预算势在必行。在实施过程中，一是要深入调查，全面了解基本情况；二是广泛征求意见，根据不同单位的职能，确定比较公允合理的收支基数；三是制定必要的制约和奖励机制，充分调动方方面面增收节支的积极因素。
（二）实事求是，合理安排专项支出，提高财政资金的使用效益。在当前市级财力不足，部门经费缺口较大的情况下，预算安排的专项资金，在实际执行中往往被用于弥补经费不足。在年初编制预算计划时，应结合荆州的实际，对各项支出作出必要调整，开好前门，堵住后门，增强透明度。对一旦列作专项支出的资金，坚决管住，绝对不能挪用，以充分发挥专项资金的使用效益。
（三）加强对预算执行情况的监管。部门预算一旦失去约束力，由于利益趋动，对推进政府部门依法行政、执政为民可能带来不利影响。因此，在推进部门预算中，要加强对预算执行情况的监督检查，适时推行部门决算审签制度。政府各部门要严格预算管理，严肃财经纪律，增强预算的约束力。
（四）进一步提高预算资金分配的到位率。对二、三级预算单位多的部门，预算资金要批复到具体的单位和项目，防止主管部门截留下属单位预算资金，减少预算执行的随意性。今后，财政等部门要严格按照预算法的规定，切实加强支出预算的测算工作，进一步细化预算，逐年提高年初预算资金分配的到位率。
