关于实行行政执法责任制和执法违法责任追究制情况的报告
主任，各位副主任、秘书长，各位委员：
我受市政府委托，向大会报告关于实行行政执法责任制和行政执法违法责任追究制(以下简称“两制”)工作的情况，请予以审议。
我市实行“两制”工作以来，一直是在市委的高度重视、统一领导和市人大常委会的监督支持下进行的。市政府根据市人大作出的依法治市决议，制定了依法治市实施方案，召开了推行“两制”电视电话动员大会，对行政执法“两制”工作进行了全面安排部署，取得了一定的成效。
一、主要作法
(一)制定完善政策，明确内容程序。实行“两制”是一项涉及面广，综合性强的系统工程。我们一是借鉴外地成功的经验。市政府法制办组织县(市)区政府和市直有关行政执法部门法制机构负责人到襄樊、开封等5城市进行了考察，学习了外地开展“两制”的作法，市长办公会议专门听取了“两制”考察和准备情况的汇报。二是制定政策措施。在参照外地作法的基础上，结合我市实际，向全市下发了《荆州市人民政府推行行政执法责任制和执法违法责任追究制实施方案》。该方案阐明了实行“两制”的指导思想，明确了推行“两制”的目标任务，制定了建立“两制”的方法步骤，规定了推进“两制”的保证措施。印发了《荆州市行政执法责任制规定(试行)》、《荆州市行政执法违法责任追究办法(试行)》、《荆州市行政执法考评办法(试行)》(市政府令第10、11、12号)，使“两制”走上正轨。2001年，省政府在总结我市和其他兄弟城市开展“两制”的经验基础上，颁布了《湖北省实施行政执法责任制规定》(省政府令第214号)。
(二)加强机构建设，强化职能责任。一是加强领导。成立了以市长为组长的实行“两制”领导小组，各地各部门也相应成立了以行政首长为组长的领导机构。二是组建专班。市政府明确市政府法制办承担“两制”的组织、指导、协调、监督检查与日常工作。近几年，市政府加强了法制机构建设，县(市)区政府法制办都从原来的副科级升格为正科级，市直主要行政执法部门都设立了法制工作机构，执法任务较少的部门也确定了专人负责法制工作，法制机构的工作人员也得到了充实，工作条件有了一定的改善。三是强化职能。在本次机构改革中，增强了市政府法制办的职能，明确市政府法制办负责全市行政执法责任制、评议考核制、执法违法追究制及相关制度的建立、推行和完善工作。
(三)统一思想认识，大力宣传发动。根据省政府令第214号、市政府令第10、11、12号的规定，市政府要求各地各部门提高认识，加强组织领导，增强实行“两制”的责任感和紧迫感，制定具有本地本部门特色的实施方案，明确责任，真正把这项工作落到实处。按照市政府的部署和要求，各级政府及其部门认真组织，层层动员，集中一段时间召开了“三会”：领导班子会、中层干部会、全体执法人员会，学习宣传实行“两制”的重大意义，纠正各种模糊认识、错误观念。各地各部门还运用广播、电视、印制宣传册、办墙报、发传单、上网等形式进行宣传，进一步提高了各级行政机关领导和执法人员对实行“两制”必要性和重要性的认识。近年来，市政府二次召开全市依法行政工作会议，对“两制”再动员、再部署，确保“两制”工作常抓不懈，常抓常新。
(四)确认执法主体，清理行政行为。一是审查确认行政执法主体资格。2002年市政府对全市行政执法单位的主体资格再次开展清理审查、备案公告工作。按照分级负责的原则，对经审查确认具有合法主体资格的108个市直单位的名称、执法机构、主要执法依据、执法范围及所持行政执法证件在《荆州日报》上予以公告。二是清理执法人员。对经审查确认具有合法行政执法主体单位的执法人员及监督检查人员颁发了省政府统一印制的《行政执法证》和《行政执法监督检查证》。结合登记换证工作，共清退不符合条件的执法人员近5000余人。三是清理抽象行政行为。为适应加入WTO和依法行政的要求，及时修改、废止那些不适应WTO规则和与法律、法规、规章相抵触的政策措施，市政府组织专人专班，对全市各级政府及其部门制发的102303件文件进行了全面清理。对建市以来市政府制发的1770件文件分别作出清理决定，其中废止122件，失效751件，修改14件，继续适用883件；其中与WTO相关文件16件，废止12件，修改2件，继续适用2件，并进行了公布。四是清理执法依据。市政府对部门负责实施的法律、法规和规章进行了收集、整理和分类，到2003年12月，共清理出法律142部、行政法规330部、地方性法规117部、省政府规章238部，分解到各行政执法部门实施。
(五)明晰执法责任，理顺职责关系。在清理行政行为的基础上，各部门依照法律、法规、规章规定的执法范围、内容及权利、义务进行分解、量化和细化，明确每个执法机构、执法岗位的执法任务、执法范围、执法权限、执法标准、执法程序和应当承担的责任，做到层层落实任务，人人明确职责。对法律、法规、规章未明确规定实施主管部门的，由市人民政府根据部门职能予以明确。市政府先后理顺了建设、农业等行政执法体制，现正在拟定相对集中行政处罚权的实施方案，经市政府常务会议决定报省政府批准后即可开展相对集中行政处罚权的工作。
(六)严格开展考评，纳入目标管理。1999年以来，连续4年实施“两制”考评。2003年度的“两制”考评，市政府已专门作了部署。结合年度工作重点，制订了既体现“两制”内容，又结合地方、部门工作实际的量化考核指标，由市政府法制办组织市监察局、整顿经济环境办公室等相关单位，特邀市人大常委会成员及市政府监督员参加，组成若干考评小组，对县(市)区政府、荆州开发区和市直执法部门实施“两制”的情况进行考评，由市政府通报考评结果，将结果纳入政府和各部门年度工作目标的考核范畴。各部门、各单位根据实行“两制”的要求，对行政执法人员履行行政执法责任的情况进行考核，有的部门和单位还将考核结果纳入公务员考核范围。
二、取得的成效
(一)增强了法治观念，强化了依法行政意识。各级领导和执法人员树立“以民为本”观念，依法行政、严格执法、执法为民的自觉性明显增强。出台的规范性文件制定必经法制机构审核把关，在行政处罚过程中，实行“办案、审核、决定”三分离制度等；科学决策、依法行政、强化监督的体系初步形成，逐步使政府自身从权力机关过渡到责任机关。
(二)理顺了执法主体关系，加强了执法部门之间的协作配合。在清理行政行为基础上，审定了部门执法依据，明确了执法部门的法定职责，理顺了执法主体间的关系，促进了执法部门的配合。同时，各地还结合现行行政管理体制特点，依法解决了一些长期以来管理体制不顺、执法主体不明、行政管理失控、执法扰民等问题。
(三)规范了行政执法行为，改善了行政执法活动。一是行政执法程序进一步规范。市政府各部门根据《行政处罚法》的规定，结合自身的执法特点，制定了专门的行政处罚程序规定。二是行政执法文书日趋规范。现在我市行政执法部门使用了统一的行政执法文书，种类齐全，格式标准规范。三是开展行政执法告知制度。2002年，市政府在市审计局、环保局、交警支队进行行政执法告知制度的试点。从试点结果看，这项制度为行政执法机关及其工作人员进一步明确自己的责任，做到公正执法、廉洁执法和文明执法提供了制度保障。四是接受监督的意识增强。各级政府及其部门都能自觉接受人大及其常委会和司法机关的监督。同时，重视和加强了行政机关的内部层级监督；行政机关的工作面貌和外在形象发生了较大的变化。
(四)教育了执法人员，提高了素质水平。为落实“两制”，各地各部门加强了行政执法人员的学习、教育、培训。全市共组织培训班3000多期，培训行政执法人员12万人次，基本保证对每一名行政执法人员每年培训一次。2001年7月，市政府对市直6000多名行政执法人员进行统一培训、闭卷考试。2003年，又对全市行政执法人员普遍进行了一次培训。通过每年一度行政执法考评，从行政检查、行政强制、行政处罚的案件质量评查上，可以明显地看出，我市行政机关的执法水平正一步一个台阶得到不断地提高。
(五)行政执法违法责任追究力度加大，执法违法行为人受到追究。实行“两制”的一个重要方面是对执法违法责任人进行追究。各级政府及其部门结合实际设立了投诉举报电话、聘请了监督员，以执法监督检查、行政复议、行政监察、新闻舆论等方式，既纠错，又究人。截至2003年11月底，全市共受理行政复议案件892件，其中撤销、变更违法或不当的具体行政行为150多件，复议机关在案件审查过程中发现确有错误，经指出后，行政机关自行纠正310多件；2000年至2002年底，已有480名行政执法人员因执法违法受到刑事、党纪、政纪和其他形式追究，其中追究刑事责任9人，受党纪处分102人，受行政处分261人，受通报批评等形式追究108人。
三、存在的主要问题
(一)部分地方和部门对“两制”认识不到位，依法行政意识淡薄。主要表现在：不履行法定职责，不认真贯彻实施“两制”规定，不重视考评检查，怕群众监督，怕阳光执法，怕责任追究，对存在的问题大事化小，小事化了，搞形式，走过场。
(二)各项执法监督追究制度落实得不够。虽然已经建立了行政执法违法责任追究制度，但不够细化，配套制度建设还没有跟上，导致操作起来比较困难，监督乏力。
(三)市区行政执法体制尚未完全理顺。市区管理体制不顺，机构重叠，管理权限不清、多层执法、多头执法、执法扰民的问题，依然不同程度地存在。
(四)执法行为不规范、不文明、不公正、不严格的现象时有发生。有的地方和部门执法程序不到位，文书填写不规范，行政执法“利”字当头，凡检查必处罚、凡处罚必罚款，随意行使自由裁量权，滥用行政强制措施，违法到企业检查，违法申请法院强制执行。
(五)政府法制机构和队伍建设还有待进一步加强。各地方政府法制机构人员的配备与本地法制工作任务还不相适应，有的执法任务较重的部门没有专门的法制机构，还有的地方和部门法制机构有名无实、人员少、素质差，同时，工作条件差、经费困难不同程度地存在，法制工作难以正常开展，监督检查缺乏力度。
四、今后的工作打算
我市的“两制”工作将按照加强组织领导，加大工作力度，加快工作节奏，夯实工作基础，加强监督检查，严格责任追究，逐步规范完善的要求，重点做好以下几方面的工作：
(一)抓思想认识。实行“两制”是“三个代表”重要思想的具体实践，是完善社会主义市场经济体制的客观要求，是防止腐败的有效途径，是依法行政的根本保证。市政府准备近期召开政府常务会议，对“两制” 作进行总结，并按本次人大常委会的意见，再次进行部署安排，力争把我市“两制”工作推向一个新的高度。
(二)抓教育培训。市政府及各部门将采取多种形式，分级分层，上下结合，从基础和专业法律知识两方面对执法人员进行系统培训，要重视实体法，更要重视程序法。各级各部门的领导要带头学法、守法、执法、依法决策、依法办事，绝不能超越法律、自行其事，做到令行禁止，确保政令畅通。
(三)抓机构建设。目前，政府法制机构是落实“两制”的专门机构，市政府将进一步加强这支队伍的建设，进一步解决在机构、人员、经费方面的困难，为实施“两制”打下坚实的基础。
(四)抓制度创新。市政府将围绕实行“两制”，完善一系列配套政策，继续进行制度创新，使“两制”工作充满活力。这些制度要突出加大对执法不作为和违法行政的约束上，建立道德、制度、法制三条防线，使行政执法机关和行政执法人员不愿违法、不能违法、不敢违法；建立现场考评制度，执法机关、执法人员信用信息制度，投诉举报联动制度，源头治理腐败制度等。
(五)抓追究考评。建立执法违法责任追究联席会议制度，把执法违法责任追究同纪检、监察、检察、公务员奖惩结合起来，改革现行考核方式，年初由各级政府和部门上报考评方案和量化指标，实行“两制”达标承诺，再由上级政府年底逐个考核结帐，加大现场考评力度，统筹“两制”考评。市政府将继续把实行“两制”和政府法制工作纳入各级政府及其部门的年度工作目标范围，把依法行政作为考核下级政府及其所属部门政绩的一项重要举措。
实行“两制”涉及政府工作中许多深层次的问题，是一项复杂、艰巨和长期的工作。虽然取得了一定的成效，但与市委、市人大的要求和依法行政的目标还有较大距离。随着形势的发展，法律体系的建立和完善，这项工作还将不断深化。诚恳希望市人大和各位委员继续加强对政府实行“两制”工作的指导和监督，使我市的“两制”工作稳步、健康地发展。
以上报告，请审议。
