关于全市预算外资金管理情况的报告
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现将全市预算外资金管理工作情况报告如下，请予审议。
一、全市预算外资金管理的基本概况
我市预算外资金规范管理始于1995年。1995年以来，全市预算外资金管理工作经历了三个阶段。
一是起步阶段。1995年到1997年，认真贯彻国务院《关于加强预算外资金管理的决定》，按照《荆州市预算外资金管理办法》（试行）的有关规定，集中清理行政事业单位的银行账户，强化措施赶资金进“笼子”，强调“三个还权”，打破了多年来形成的由部门和单位自收自支的局面，初步建立了“所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政”的预算外资金管理新格局。
二是规范管理阶段。1998年到2001年，认真落实《财政部、国家发展计划委员会、监察部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、国家工商行政管理局关于加强行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》，按照《湖北省预算外资金管理条理》、《荆州市行政事业性收费收缴分离暂行办法》、《荆州市罚款决定与罚款收缴分离暂行办法》的有关规定，采用“单位开单、银行代收、财政统管”模式，建立以财政数据中心为核心，以财政专户为主体，以银行代收缴款点为基础的行政事业性收费、罚没收入管理网络，对市直370多家独立核算的行政事业单位全面实行收支两条线管理。突出“三分一规”，即“收缴分离、罚缴分离、收支分离、规范管理”。并在全市逐步推广，上下联动，整体运行。
三是深化改革阶段。从2002开始，遵照《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》（国办发〔2001〕93号），严格执行《荆州市人民政府关于规范行政事业单位资金管理的意见》（荆政发〔2002〕20号），不断深化预算外资金管理。重点实施财政管理“三项改革”，着力推进部门预算、国库集中支付、政府采购等工作，强化收支管理，提高预算内外财力的综合效益。
截止2002年，全市预算外资金规模为89000万元，占当年财政收入的40%，比上年减少36000万元，下降28.8%。下降的原因，一是农村费改税减少收费16000万元。二是统计口径发生变化，2002年医疗单位的医疗服务收费19000万元不作预算外资金统计，在经营收入中反映。三是国家其他收费政策调整，减少收费1000万元。纳入财政专户管理的预算外资金为87500万元，预算外资金财政专户缴存率达到98%以上。
2002年，市直预算外资金为29832万元，其中行政事业性收费23985万元、政府性基金2034万元、其他收入3813万元。
2003年全市预算外收入计划为88000万元，其中市直为28926万元。2003年1至9月全市预算外资金实际缴存财政专户77509万元，其中市直27156万元。占计划的88%。
二、全市预算外资金管理的主要工作
1、坚持清理收费项目，努力规范执收行为。
近几年来，财政部门与物价部门联合，坚持清理全市的收费项目及标准，对不符合中央、省规定的收费项目一律予以取消。2002年全市共清理收费项目1710多项，取消收费项目684项。对市直69个行政事业单位的1100个收费项目进行了清理，取消（含合并、转经营性收费）行政事业性收费项目47个，建议重新申报（含无省级文件或无财政部门批文）行政事业性项目117个。2003年重点清理教育、建筑及涉农收费项目20多项，特别是对中小学收费项目、标准进行重新规定，对自立项目、自定标准的违规收费行为予以处罚和取缔，教育收费行为进一步得到规范。对新增的行政事业性收费、罚没项目一律按行政审批制度的规定进行办理。同时，建立收费项目公示制。对已经审批的收费项目及标准，及时张榜公布，并通过广播、电视、报纸等新闻媒体进行发布，强化了社会监督，增强了费收政策的透明度。
2、强化票据源头管理，确保收入及时入户（库）。
加强财政票据的发售管理，严格控制各银行（单位）代收缴款点的票据总量，每次发放不超过1个月的用票量。坚持交旧领新管理办法，各银行（单位）代收缴款点再次领用票据时，必须核销上次领用的全部票据，否则不能领用新票。强化财政票据的使用管理，严禁跨行政管理区域、跨财务隶属关系、不按票据使用类别使用票据。并对部分票据加盖了“严禁对外收费”、“仅限于50元以下收费”、“保证金专用”等各类印章十余枚，确保了票据规范使用。认真作好缴销票据的审核工作，检查是否有超标准、超范围、擅立项目的违规收费行为，核实票据金额与缴存财政专户金额是否一致，同时，开展跟踪检查，2003年，市直通过票据跟踪检查缴存财政专户的资金为1100多万元。
3、逐步完善网络系统，切实加强三级控管。
在前几年建成收费管理系统的基础上，近两年我们又逐步建立完善财政账务管理系统、票据管理监控系统和费收政策查询系统。通过财政账务系统调节综合财力，引导预算外资金的流向；通过票据管理监控系统跟踪票据使用情况，真正做到票款同行；通过费收政策查询系统定期对外公布收费政策。在此基础上，将收费、账务、票据、费政四大系统升级为统一的工作平台，联网运行。初步建立了以财政专户为主体，以260多个银行代收网点为纽带，覆盖全市8个县市区，100多个乡镇，连接2600多家行政事业单位的区域管理网络，实行市、县、乡三级收费网络化控管。及时掌握全市行政事业性收费和罚没收入的收缴管理情况，灵活控制各项资金的拨付进度。
4、着力推行部门预算，不断深化财政改革。
为合理利用有限的资源，充分发挥预算内外财力的综合效益，2002年，我们按照公共财政管理要求，编制了市直117个部门，325家单位的部门预算，进一步深化收支两条线改革，规范单位收支管理。在收入预算的编制上，将各单位预算内外的所有收入全部纳入部门预算的编制范围，保证了收入的完整性。在支出预算的编制上，采用零基预算的编制方法。人员工资按在编在册人数和规定标准核定，公用支出按部门分类分档的定额标准核定，其中公、检、法等执法部门按高于其他部门一倍的标准安排，保证其正常经费需求。事业发展和建设性支出按照轻重缓急的顺序安排。在资金使用上，根据收入进度和支出计划，按月拨付，保证各单位正常经费的需要。 同时下达政府采购预算。对纳入国库集中支付的行政单位，工资直达个人账户，实行政府采购的项目支出，资金直接拨付商品和劳务供应商，零星支出实行备用金制度，使单位财务收支公开化、透明化、规范化。
5、加大监督检查力度，强化财政规范管理。
近几年来，财政部门对预算外资金的监督检查工作常抓不懈，坚持专项检查与经常检查相结合。多次与纪检监察、审计、物价等职能部门组成检查专班，有针对性地开展重点检查。2003年5至7月，市财政局、监察局联合派出三个检查组对教育、民政、卫生等部门的28家单位进行重点检查，查处违纪金额1134万元。对检查中发现的违纪违规问题，严格按照有关规定严肃处理。一般违纪问题采取通报批评、纪委谈话、签定责任状等形式责令整改；情节严重的，由纪检监察部门立案调查，追究党纪、政纪责任；对一些典型案件进行公开曝光，切实加强财政监督管理。
三、全市预算外资金管理工作取得的主要成效
通过深化收支两条线改革，实施规范管理，全市预算外资金管理工作取得了明显成效。一是规范了单位的执收执罚行为，改善了经济环境。二是规范了单位的收支行为，提高了财政财务管理水平。三是增加了地方政府的可用财力，近5年来，市直累计用预算外资金安排支出12.6亿元,缓解了财政预算内的支出压力。在此基础上，全市预算外资金管理工作实现了三个明显转变。
1、在管理手段上实现了从传统管理到现代管理的转变。预算外资金网络管理系统的建立，不仅结束了手敲盘算的传统操作，而且促进了执收执罚单位管理观念的转变，收缴分离、罚缴分离目前已成为我市执收执罚单位的自觉行为。同时，现代管理手段使财政管理的触角延伸到收费管理的各个环节，避免收费政策在执行中走样，提高了财政财务管理水平。
2、在管理内容上实现了由预算外资金内涵管理向外延管理的转变。近两年来，财政部门利用收支两条线管理有利时机，拓宽预算外资金管理领域，除狠抓行政事业性收费、政府性基金、罚没收入收支两条线管理之外，还用税收征管的模式，强化城市出租车经营权出让收入、户外广告拍卖收益、土地收购储备出让收入、城市公用事业附加、污水处理费等其他收入的征管。同时将过去长期游离于财政专户管理之外单位暂存款、部分往来款等非预算外资金全部纳入财政专户管理。不仅增加了地方政府的可用财力，而且杜绝了单位坐收坐支行为，使单位的整体资金运行置于财政管理的监控之下，提高了资金的使用效益。
3、在管理的效果上实现了由一般专户管理向调节分配管理的转变。经过几年的努力，全市预算外资金财政专户管理逐步规范。利用财政专户管理的优势调节社会资源，成为深化财政分配改革的突破口。2003年，市直把单位预算内外的所有收入全部纳入部门预算，依托财政专户“准金库”地位，充分发挥财政部门的职能作用，实现预算外资金专户管理向调节分配管理的转变。2002年，全市用预算外资金安排支出86437万元，其中市直27268万元，调节资金1091万元，其中市直556万元；2003年1至9月全市用预算外资金安排支出65700万元，其中市直21800万元。不仅改善了财政收支现状，而且促进了地方经济的发展。为进一步深化财政改革打下了基础。
全市预算外资金管理工作虽然取得了明显成效，但仍然存在一些亟待改进的问题。一是少数单位多头开户现象依然存在。在经过多次银行账户清理之后，仍有少数单位违规开设收入过渡账户，逃避财政监督。二是部分单位收支行为还不够规范。有些单位突破部门预算的支出规定，超标准发放奖金津贴，有的甚至隐瞒收入，搞“账外账”。坐收坐支行为也时有发生，今年市财政局、监察局联合检查统计资料显示，市直28家 单位坐收坐支金额719万元。三是乱收费现象还没有彻底根治。市审计局对市直11个部门2002年部门预算执行情况进行延伸审计时，发现少数部门、单位仍然存在违规收费现象。四是财政管理和监督还存在薄弱环节。针对上述问题，我们将采取切实措措施，进一步深化管理。
四、加大监管力度，进一步深化预算外资金管理
1、深化收支两条线改革，强化政府非税收入管理。认真落实《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》（国办发〔200〕]93号）和《财政部、国家发展改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综〔2003〕29号）规定，制定市级政府非税收入收支两条线管理办法，强化行政事业性收费、罚没收入、体育彩票、福利彩票公益金、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、城市资本营运收入、城市公用事业附加收入等政府非税收入管理，理顺政府收入分配关系，进一步完善“单位开单、银行代收、财政统管”的管理办法，坚持预算内进金库，预算外进专户的原则，切实加强财政管理。
2、加大收费整治力度，努力净化经济环境。进一步清理收费项目、收费标准，坚决制止乱收费，特别是涉及企业和农民的收费要严格把关。围绕市委、市政府“工业兴市”的总体战略，进一步做好涉及企业收费的清理整顿工作，严格落实涉农收费政策，坚决制止乱收费。切实减轻企业和农民的负担，不断改善投资环境。
3、进一步细化部门预算，严格收支管理。坚持将非税收入全额纳入部门预算管理。支出预算实行零基预算。人员经费实行定员定额，公用经费按项目排序，能实行政府采购的纳入政府采购预算管理，不能实行政府采购的细化到具体项目。通过部门预算的编制落实，精打细算，合理调节社会资源，努力实现部门预算编制过程的透明、分配尺度的公正、执行过程的严肃。不断提高财政部门分配资金的透明度和部门预算的准确性，逐步解决部门之间苦乐不均问题。保障各单位的正常经费需求，努力提高财政资金的使用效率。
4、严格收支两条线工作责任制，加大监督检查力度。落实收支两条线规定，规范预算外资金管理是一项财政财务管理工作，更是一项政治任务，需要相关部门齐抓共管。今年10月25日市人民政府与市直行政事业单位签定了落实收支两条线规定工作责任状，具体由市监察局、财政局组织实施，定期进行考核检查。对收支两条线管理的重点环节，有关重点收费单位实行重点检查，对典型案例深入分析，重点曝光，对违反收支两条线规定的行为及责任人，依据国务院281号令的有关规定严肃处理，确保收支两条线规定工作落实到位。
5、继续深化财政改革，不断改进财政工作。进一步深化国库集中支付改革，取消单位收入过渡户，加大政府采购的宣传力度，逐步扩大政府采购范围和规模，促进单位规范管理。同时，进一步完善财政财务管理制度，改进服务手段，提高服务水平，努力开创全市财政工作的新局面。
